La France est-elle de retour en Europe (de l'Est) ? La présidence française de l'UE vue des nouveaux États membres

Christian Lequesne, directeur de recherche au CERI et professeur invité à la London School of Economics, nous a livré ses observations sur l’évolution de la stratégie française vis-à-vis des nouveaux États membres, la façon dont la France a répondu à l’élargissement de 2004–2007 et en a anticipé l’impact sur le fonctionnement global de l’UE et sur les règles du jeu communautaire.

Vlad Ionescu, premier secrétaire à l'Ambassade de Roumanie, et Hania Goutierre, présidente de la Chambre de commerce et d’industrie polonaise en France, ont apporté un regard extérieur sur les relations que la France entretient avec les pays de l’Est, en analysant la façon dont la perception de la politique française a évolué notamment en Pologne et en Roumanie, les attentes de ces pays envers la présidence française de l’UE et les dossiers sur lesquels il y a une convergence de vues et d’intérêts.

Bien qu’intervenant dans le contexte du « non » irlandais, qui va inévitablement avoir des conséquences sur l’ordre des priorités de la présidence française, le débat ne pouvait en effet évacuer, comme l’a souligné Elvire Fabry (directrice du pole Europe-international) en guise d’introduction, des dossiers comme le « bilan de santé » de la PAC, l’adoption du paquet énergie-climat, la proposition de Pacte européen pour l’immigration, la politique de voisinage ou la compétitivité des entreprises européennes, qui restent plus que jamais d’actualité.

Le retour en Europe : une approche culturelle à trouver

Parler de « retour en Europe de l’Est » de la part de la France renvoie certes au thème du « retour en Europe » de la campagne présidentielle de Nicolas Sarkozy, la France ne pouvant pas retrouver sa place sur la scène européenne en faisant abstraction des nouveaux pays membres. Christian Lequesne fait en effet remarquer que « la relation franco-allemande ne peut plus avoir la même fonction dans une Europe à 27 ». L’UE n’est plus une « question de grands », comme enseigné par le gaullisme. Elle est constituée d’une majorité de petits pays qui pèsent tous sur le processus décisionnel. Il faut donc plus que jamais faire jouer la diplomatie bilatérale pour construire des coalitions ad hoc sur chaque dossier.

Mais il faut surtout parvenir à dépasser les « incertitudes, les incompréhensions et les mots malheureux » qui, d’après Vlad Ionescu, ont caractérisé les relations entre la France et les Pays d’Europe Centrale et Orientale (PECO) depuis la chute du mur de Berlin, jusqu’aux propos de Jacques Chirac en 2003 et à l’incident du « plombier polonais » de 2005. Alors que d’autres pays avaient anticipé l’inéluctabilité de l’élargissement, Christian Lequesne estime que la France a donné l’impression de freiner le processus, de crainte d’une dilution du projet fonctionnaliste et de la reconstitution d’une zone d’influence allemande en Mitteleuropa. Ce soupçon traduit toutefois une méconnaissance des pays de la région, dont les relations avec l’Allemagne étaient encore entachées par les contentieux du passé.

La France est encore souvent prisonnière de cette image et pour s’en débarrasser elle a besoin de continuer le travail de « restauration de la confiance » mené par Jean-Pierre Jouyet depuis le début de son mandat. L’amélioration des relations ne peut toutefois pas résulter d’une simple multiplication des rencontres bilatérales et des partenariats stratégiques. Aussi bien M. Lequesne de Mme Goutierre affirment qu’il faut, de la part de la France, un effort de compréhension de la différente perception qu’ont les pays de l’Est de l’histoire, qui influence souvent leur positionnement politique. D’une part, explique Christian Lequesne, le souverainisme plus affirmé dans beaucoup de PECO s’explique par le fait que ces pays n’ont pas connu, entre 1950 et 1989, cette période de paix, de démocratie et de socialisation européenne qui nous a permis, à l’Ouest, de surmonter « le tragique de l’histoire du XXème siècle ».

D’autre part, le « retour en Europe » était interprété par les élites est-européennes comme un retour aux valeurs occidentales, communes aux Européens et aux Américains, alors que pour la France la Communauté européenne était aussi une façon de se différentier des Etats-Unis. La Pologne, explique Hania Goutierre, n’avait jamais eu l’impression de quitter l’Europe, car celle-ci « n’est pas seulement le fait d’une abolition des barrières, mais une façon de penser », une culture que les pays de l’Est n’ont jamais abandonnée.

La compréhension est désormais facilitée par un rapprochement mutuel, la France abandonnant son antiaméricanisme viscéral, alors que les PECO découvrent les vertus de la régulation du marché, en tempérant leur attachement au référentiel néolibéral. Toutefois, la stratégie d’influence de la France est encore victime de son image de pays figé, difficile à réformer, et de l’attitude d’une partie de ses élites, politiques et économiques, qui restent encore liées à des modèles et des formules du passé. Ce phénomène est alimenté par l’arrogance de certaines entreprises françaises, qui, d’après Hania Goutierre, se comportent en Pologne comme en « territoire conquis », et plus récemment par la première version du « projet d’Union méditerranéenne », que M. Lequesne considère une erreur, parce qu’elle est fondée sur une notion de voisinage immédiat, qui est dépassée dans le cadre de la mondialisation, et une opposition artificielle et dangereuse entre Sud et Est.

Les dossiers à promouvoir ensemble

Les débats ont ensuite porté sur le po polonaise et roumaine sur les différents dossiers qui sont au cœur des priorités de la présidence française.

Le terrain sur lequel la convergence d’intérêts est la plus évidente est probablement celui du « bilan de santé » de la PAC, en vue de la définition du prochain budget communautaire. Les intervenants sont en effet unanimes sur l’appréciation des effets positifs de cette politique et des importantes ressources dont elle dispose, aussi bien en Roumanie, où le secteur agricole emploie 30% de la population active, qu’en Pologne. Les fonds de la PAC y ont en effet stimulé la modernisation et la concentration en plus grandes exploitations d’une agriculture jusque là caractérisée par son atomisation, si bien que les paysans polonais, plutôt eurosceptiques avant l’adhésion, soutiennent désormais largement (85%) le projet européen. La révision de la PAC doit permettre aux nouveaux États membres de continuer à bénéficier des ressources communautaires pour la modernisation et la compétitivité de leur secteur agricole, pour qu’ils puissent trouver leur place sur le marché intérieur.

Dans le public, toutefois, Philippe de la Saussay, du ministère de la recherche, fait remarquer qu’en gardant le statu quo pour les dépenses agricoles, qui représentent encore plus de 40% du budget communautaire, il ne sera pas possible d’augmenter le ratio des dépenses en R&D sur le PIB, condition nécessaire pour le progrès technique du secteur agroalimentaire et plus largement pour améliorer la compétitivité de l’Europe et atteindre l’objectif de 3% de croissance fixé par la stratégie de Lisbonne pour 2010.

Christian Lequesne plaide ainsi pour une voie intermédiaire : si la renationalisation de la PAC est à éviter, il faut toutefois continuer à réduire la part de budget communautaire de cette politique, en agissant en premier lieu sur le mécanisme de soutien aux prix, qui en représente le coût principal. En le recentrant sur ceux qui en ont le plus besoin, notamment le nouveaux États membres, (alors que l’industrie céréalière française, avec la hausse des prix agricoles, est bien équipée pour faire face à la compétition des Argentins ou des Australiens) on pourra alors orienter la nouvelle PAC vers d’autres objectifs : éliminer les décalages de développement entre les différentes régions rurales et préserver le modèle agricole européen, fondé sur le développement rural, l’aménagement du territoire et des normes de qualité alimentaire. A ce propos, Hania Goutierre souligne que si « l’arrivée de la grande distribution et des multinationales agroalimentaires, notamment françaises » va inévitablement conduire à une certaine uniformisation et industrialisation de l’agriculture polonaise, le souhait des gouvernements polonais successifs est de préserver une agriculture saine et de qualité.

Mis en sourdine pendant la campagne référendaire irlandaise, le thème du renforcement de l’Europe de la défense rencontre au contraire un important soutien en Pologne et en Roumanie. Mme Goutierre met l’accent sur la nécessité de créer un véritable marché européen de la défense, notamment à travers une agence européenne pour l’achat et la vente d’armements, pour que les Européens puissent avoir choix un plus large, sans avoir à se tourner systématiquement vers les Etats-Unis (comme la Pologne, qui s’était attiré des accusations d’antieuropéanisme pour avoir préféré les avions américains aux avions français). M. Ionescu insiste par contre sur le besoin d’un engagement politique fort, pour conduire la nécessaire réforme de la PESD, avec la promotion d’une approche globale des questions de sécurité et le développement des capacités de défense européennes. Il regrette toutefois que la présidence française ne se soit pas engagée à une révision plus ambitieuse de la Stratégie européenne de sécurité, à la hauteur des nouveaux défis et des changements à l’œuvre sur la scène internationale.

En ce qui concerne la politique d’immigration, aussi bien la Pologne que la Roumanie soutiennent le Pacte européen voulu par Nicolas Sarkozy. M. Ionescu, qui se félicite de l’accent mis par ce texte sur le lien entre immigration et développement et sur la coopération avec les pays d’origine et de transit, plaide toutefois pour une approche plus globale des questions migratoires, qui n’oublie pas la région de la mer Noire et n’oppose pas artificiellement le Sud et l’Est.

Un dossier plus polémique est celui des questions énergétiques et du changement climatique. La Pologne en effet, contrairement à la France, appuie la proposition de directive sur la séparation patrimoniale entre producteurs et distributeurs d’énergie. Quant à la réduction des émissions de CO2, tout en soutenant les efforts français pour parvenir à un accord lors du Conseil européen de décembre 2008, Roumanie et Pologne craignent des standards environnementaux trop contraignants, qui nuiraient à la compétitivité des entreprises européennes, et notamment à celles des pays en processus de convergence économique. La Pologne, où le charbon constitue encore la principale source d’énergie, est consciente du besoin d’aller vers plus de diversification, mais souhaiterait disposer d’une période transitoire, d’autant plus que ses entreprises font déjà les frais d’un marché intérieur inachevé, où elles se voient refuser l’accès aussi bien par méconnaissance de leurs possibilités que par un protectionnisme se cachant derrière les exigences de certains organismes normatifs, qui imposent des procédures de certification nationales en plus de celles existant au niveau européen.

Le nouveau voisinage de l’UE

Tous ces dossiers, qu’il s’agisse d’immigration, sécurité, énergie ou changement climatique, ne peuvent que soulever la question des relations de l’UE avec son voisinage. Le projet d’Union pour la Méditerranée suscite les mêmes doutes à l’Est qu’en Allemagne, à savoir le risque de duplication voire de conflit avec le processus de Barcelone. M. Ionescu se dit d’accord avec les objectifs fondamentaux de ce projet, qui améliore le dialogue politique et confère plus de visibilité à la coopération avec l’espace méditerranéen, mais il insiste sur la nécessité que la nouvelle structure apporte une valeur ajoutée réelle, en créant des synergies avec les stratégies, les projets et les programmes existants et en permettant d’en dépasser les problèmes.

Mais c’est la question de l’attitude à avoir envers le nouveau voisinage à l’Est qui attise davantage les polémiques. Si les États de la région préfèrent organiser leurs relations avec l’UE de façon bilatérale, la Pologne pousse, avec le projet de partenariat oriental, pour le développement d’une véritable politique régionale européenne, notamment vis-à-vis de l’Ukraine et de la Biélorussie, afin de rééquilibrer le centre de gravité de l’UE par rapport au projet d’Union pour la Méditerranée, mais aussi par rapport à Moscou. Selon Mme Goutierre, en effet, les nouveaux États membres ont souvent l’impression que les pays de la « vieille Europe » se préoccupent plus des intérêts russes que de ceux des anciens satellites soviétiques.

De plus, comme le souligne Christian Lequesne, Pologne et Roumanie ont intérêt à promouvoir un rapprochement de leurs voisins par rapport à l’UE, parce que l’application des accords de Schengen a recréé des frontières (entre la Pologne et l’Ukraine et entre la Roumanie et la Moldavie) dont il est difficile d’assurer l’étanchéité et qui réduisent le commerce entre les deux côtés. Cela a des répercussions négatives sur le plan économique, notamment pour les régions moins développées de la Pologne orientale, mais aussi sur le plan politique, la facilité des échanges créant stabilité, sécurité et réduisant les pressions migratoires. C’est donc plutôt la volonté d’avoir des voisins plus stables, démocratiques et prospères, et non pas l’héritage historique des Uniates d’Ukraine pour la Pologne ou de la grande Bessarabie pour la Roumanie, qui pousse ces pays à essayer d’attirer leur voisins dans le giron communautaire (même si, d’après M. Lequesne, sans « sombrer dans le déterminisme historique », « il faut avoir le fond historique en tête pour comprendre le présent »). Comme le fait remarquer M. Ionescu, si les élites roumaines voient d’un bon œil que la Moldavie se rapproche de l’UE plutôt que de la Russie, afin de « promouvoir le respect des droits de l’homme, les élections libre, l’État de droit, l’économie de marché, les standards et les politiques européennes », c’est pour que, à terme, « la Moldavie fasse partie de l’UE, pas de la Roumanie ».

Cependant, la Russie estime que ces pays font partie de son développement naturel et, avec le sentiment de fierté retrouvée avec la croissance économique et sous le leadership de Poutine, elle n’hésite plus à l’exprimer de façon très ouverte. Le problème se pose de façon particulièrement aigue en ce qui concerne les Ukrainiens, que Mme Raskina, dans le public, définit « les frères les plus proches des Russes ». Bien que l’Ukraine soit un pays culturellement divisé et que les attitudes envers l’UE varient en fonction des zones géographiques, leur volonté de rentrer dans l’UE « n’est pas évidente », car il se rendent compte que « l’Europe, ce n’est pas tout simplement l’argent et la démocratie qui vont leur tomber sur la tête, mais aussi un certain nombre d’exigences ». Ceci étant, comme le fait remarquer M. Lequesne, si l’UE favorise la coopération et le développement des échanges avec l’Ukraine, c’est parce que de son point de vue l’enjeu de démocratisation est important et que les démocrates ukrainiens sont les plus favorables au rapprochement avec l’UE.

Il est donc important que les Européens parviennent à parler d’une seule voix et à exprimer des positions claires par rapports à la Russie. Toutefois, alors que Christian Lequesne adopte une attitude plus prudente, en soulignant que l’Europe « n’a pas trop envie d’embêter la Russie », d’autant plus que pour l’Ukraine « un nouvel élargissement n’est pas d’actualité », Mme Goutierre et M. Ionescu dénoncent la politique russe de « divide et impera » et réclament une voix commune européenne, notamment dans les négociations sur les questions énergétiques. La Pologne a ainsi très mal pris l’accord passé dans son dos entre France, Allemagne et Russie sur le projet Northstream, visant à faire passer un gazoduc par la mer Baltique. Quant à la Roumanie, elle considère que la question de l’accès aux ressources énergétiques doit être discutée au niveau européen et non pas bilatéral et soutient dans ce domaine l’effort communautaire, notamment avec le projet Nabucco.

Les intervenants s’accordent en effet sur la nécessité de préserver la méthode communautaire, face au risque d’un intergouvernementalisme accru qui peut résulter du « non » irlandais. Si la volonté politique prime sur le cadre institutionnel, les intervenants ont mis à jour une convergence d’intérêts et de valeurs entre les trois pays qui ne peut qu’être de bon augure pour l’avenir de la présidence française de l’UE.

A consulter

Thèmes liés