Pour une protection sociale durable

La question de la réforme de la Sécurité sociale a été pratiquement absente de la campagne électorale pour l'élection présidentielle, relève Philippe Brongniart dans le rapport sur l'Etat providence face à la mutation des risques sociaux qu'il a rédigé pour la Fondation pour l'innovation politique. Comme s'il y avait eu un accord tacite entre les candidats pour ne pas aborder le sujet. Ou seulement sur ses marges, et moins pour parler de réformes (en dehors des régimes spéciaux de retraite) que pour en rajouter. Un nouveau remboursement par-ci, de nouvelles prises en charge par-là, la création d'une mystérieuse "cinquième" branche... Est-ce que l'Etat providence serait intouchable ou que l'on ne sait plus quoi en dire ou comment le prendre ?

Pendant ce temps-là, les déficits se creusent, ainsi que le rappelle le dernier rapport de la Cour des comptes. Le dispositif ne se finance qu'en reportant la charge sur les générations futures. On vit d'expédients. D'un côté, on cherche perpétuellement de nouvelles sources de financement. Chacun y va de sa proposition : TVA sociale, cotisations sur les stock-options, CSG retraite. D'un autre côté, on s'interroge sur de nouveaux déremboursements : franchise et/ou bouclier sanitaire. Les mécanos, entendons les technos qui sont pratiquement les seuls à avoir la maîtrise de dispositifs infiniment compliqués, s'interrogent sur des mesures de rationalisation qui permettraient, à périmètre constant, d'être plus efficace. Car, dans tous ces projets, la réforme, paradoxalement, est faite pour que le système mis en place à la Libération ne change pas, comme s'il pouvait se survivre indéfiniment, malgré tous les changements dans les risques et l'environnement. Les "réformateurs " ont l'habitude de raisonner à système de pensée inchangé.

Comment réformer si cela ne doit pas être conserver ? C'est la question posée par le rapport précité de la Fondation pour l'innovation politique. Il convient d'abord de dresser et de s'entendre sur un état des lieux qui regarde les choses en face et non plus avec des yeux de 1945. Quelle est la situation en ce début de XXI^e siècle ? Comment les besoins de protection sont-ils susceptibles d'évoluer ? Depuis soixante ans, les risques sociaux se sont profondément transformés et leur charge, longtemps assise sur l'entreprise, a été transférée à l'Etat. La retraite n'est plus un risque, mais une sorte d'obligation mutuelle à se garantir une vie de rentier de plus en plus longue. L'assurance-maladie ne compense plus que marginalement la perte de revenu d'un travailleur malade. Elle a la maîtrise d'une offre de soins que le citoyen considère comme gratuite. Selon un grand consensus tacite, les risques sociaux ont été progressivement publicisés, mis à la charge de l'Etat, la part socialisée de la richesse nationale ne cessant de croître. Dans le même temps, on voit apparaître de nouveaux schémas, venus du nord de l'Europe, pour aider l'Etat à gérer ses écrasantes responsabilités, essentiellement basées sur la notion d'"activation". Il s'agit d'éviter que l'Etat providence ne se transforme en une sorte d'assistance nationale généralisée.

Un tel état des lieux ouvre sur deux pistes de réforme. La première est que la réforme relève d'une responsabilité politique et non pas d'un Meccano technocratique plus ou moins sophistiqué. Il faut tenir à la fois l'idée qu'un pays comme la France ne peut pas faire l'économie d'une protection sociale collective, mais qu'il appartient à la puissance publique de redéfinir les risques de manière à ce qu'ils puissent être pris en charge par des institutions responsables qui ne se réduisent pas à des formes plus ou moins détournées d'administration. Le système mis en place en 1945 dans un contexte et avec des objectifs précis n'est pas durable dans le contexte présent et à venir.

L'Etat aura du mal à exercer la responsabilité qui est la sienne sans que soit en même temps engagée une réflexion sur les objectifs et les valeurs, en particulier celle de "solidarité ". L'idée d'"activation", même si elle est nécessaire, et particulièrement pertinente dans le domaine de l'emploi, n'est pas suffisante. Le problème n'est pas seulement de réduire - comme disent les assureurs - les phénomènes d'aléa moral associés à toute protection collective. Lors de la naissance des assurances sociales, on entendait par "solidarité" une manière de faire que les progrès économique et technologique profitent à tous ceux qui y avaient pris leur part. C'était une manière de faire de la bataille du progrès un combat collectif. La même idée se trouvait à la base d'une Sécurité sociale dont le plan trouve ses racines dans les combats de la Seconde Guerre mondiale.

Aujourd'hui, la Sécurité sociale, mise au service du bien-être individuel, sert plutôt à se protéger des grands enjeux contemporains et à venir qu'on rassemble sous le nom de "mondialisation". Pis, certains, comme Yann Algan et Pierre Cahuc, en viennent à soutenir que, loin de produire plus de solidarité et de confiance, la Sécurité sociale est au principe d'une société de défiance. En d'autres mots, la Sécurité sociale désolidarise. Elle engendre une sorte d'individualisme méfiant et jaloux. Une politique réformée de protection sociale doit l'inscrire comme composante des combats où la nation se doit d'être solidaire, et dont les valeurs ne peuvent se réduire à la croissance du bien-être individuel. Cette bataille est, aujourd'hui, celle de la mondialisation. Elle implique l'effort de tous. En organiser le juste partage devrait être l'objet du nouveau plan de Sécurité sociale dont nous avons besoin.

François Ewald | Président du Conseil scientifique et d'évaluation
Professeur au Conservatoire national des arts et métiers (chaire d’assurances) et directeur de l’École nationale d’assurances, François Ewald préside l’Observatoire du principe de précaution et le Conseil scientifique et éthique d’AREVA.

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