L'Union pour la méditerranée : rénovation ou innovation ?

Dans cet esprit, le séminaire « Union pour la Méditerranée : rénovation ou innovation ? » organisé le 26 juin 2008 par la Fondation pour l'innovation politique, en partenariat avec l'Institut pour la Démocratie Constantinos Karamanlis, a permis à une quinzaine de responsables politiques, de hauts fonctionnaires et d'experts français et grecs de confronter leurs visions sur les relations euro-méditerranéennes présentes et à venir, d'analyser les conditions auxquelles l'Union pour la Méditerranée peut constituer une véritable plus value dans le développement des relations entre pays du bassin méditerranéen et, enfin, d'exposer les complémentarités qui existent entre la France et la Grèce pour une gestion au mieux de ce dossier complexe.

Repenser les relations euro-méditerranéennes à l’aune du nouveau contexte géopolitique méditerranéen des années 2000

Le processus de Barcelone s'inscrit dans un contexte marqué par une certaine confiance dans la pacification des relations israélo-palestiniennes. En septembre 1993, la reconnaissance par Yasser Arafat et l'OLP du droit d'Israël à exister et la reconnaissance par Israël de l'OLP comme le représentant du peuple palestinien, ouvre la voie à une série d'accords (Déclaration de principe de Washington du 13 septembre 1993, accord de Jéricho-Gaza du 4 mai 1994) qui organisent la mise en place de l'Autorité palestinienne et un découpage négocié des territoires palestiniens. L'heure est alors à l'optimisme. « Le Bassin méditerranéen [doit] devenir une zone de coopération garantissant la paix, la sécurité, la stabilité et le bien-être » souligne ainsi le Conseil européen de Corfou de juin 1994. Dans cette perspective, il faut « développer encore davantage » les liens étroits existant déjà avec les partenaires méditerranéens de l'UE. C'est chose faite lors du Conseil européen de Madrid de décembre 1995 qui entérine la déclaration de Barcelone adoptée quelques jours plus tôt par les ministres des affaires étrangères des quinze Etats membres de l'UE et de douze États du sud et de l'est de la Méditerranée. Celle-ci « marque le début d'une nouvelle association globale euro-méditerranéenne qui favorisera la paix, la stabilité et la prospérité dans la région de la Méditerranée, par le biais d'un processus permanent de dialogue et de coopération. » La dégradation des relations et les crises à répétition entre Israël et l'Autorité palestinienne à compter de 1996 vont réduire la portée des ambitions politiques du processus de Barcelone. Et ce, d'autant plus, que vont s'ajouter d'autres crises politiques : la fermeture des frontières terrestres entre le Maroc et l'Algérie en raison du conflit qui les opposent sur le Sahara occidental (août 1994), l'intervention américaine en Irak (mars 2003), la crise libanaise (été 2006). De fait, l'objectif de Barcelone de promouvoir et renforcer la paix, la stabilité et la sécurité de la région méditerranéenne va se révéler irréalisable.

Les autres volets (économique, culturel,…) du processus de Barcelone s'en trouvent affectés et n'ont connu depuis 1995 que de modestes progrès, à tout le moins éloignés des ambitions premières. Le développement des partenariats économiques et financiers, ainsi que des actions dans les domaines social et culturel ont aussi souffert de l'empilement des politiques conduites par l'UE à l'égard des pays méditerranéens. Les relations euro-méditerranéennes sont appréciées par l'UE sous plusieurs angles à la fois : bilatéral (accords d'association), multilatéral (processus de Barcelone), ainsi que global et différencié (politique européenne de voisinage, PEV). Un véritable mille feuilles institutionnel où il est difficile de se retrouver.

Depuis 1995, d'autres facteurs de changement ont été constatés. Les sociétés du sud de la Méditerranée connaissent une révolution conservatrice qui se caractérise par : (i) le retour à une forme d'organisation traditionnelle autour des valeurs religieuses ; (ii) un libéralisme économique favorable à l'informalité ; (iii) un pragmatisme dans le développement des partenariats avec d'autres pays ou régions du monde.

Par ailleurs, les difficultés économiques et sociales rencontrées par les pays du Maghreb ou du Mashrek ne semblent pas pouvoir être traitées sur la base du seul processus de Barcelone. D'ici 2025, ces pays devraient créer 90 millions d'emplois supplémentaires pour absorber leur main d'œuvre, ce qui paraît peu probable. L'excès d'offre devrait se reporter sur les marchés européens de l'emploi. Le changement climatique, la pollution de l'environnement placent un nombre accru d'habitants des pays du sud en situation de stress hydrique. Leur nombre est évalué à 63 millions en 2025 contre 45 millions aujourd'hui. Les pertes agricoles liées à la désertification s'élèvent à 50 milliards de dollars par an. L'absence de systèmes de traitement des eaux est à l'origine de 80% de la population de la Méditerranée. Parallèlement, sur le terrain énergétique, la dépendance de l'UE à l'égard des pays du sud de la Méditerranée est croissante. Dans l'ensemble de ces domaines, le processus de Barcelone n'apporte pas ou peu de réponse. Face à des besoins de financement considérables, les partenariats économiques et financiers de ce processus n'ont pas réussi à susciter l'intérêt des investisseurs privé : en 2007, 1% seulement des investissements directs étrangers de l'UE était orienté vers les pays du sud de la Méditerranée. Les principales causes évoquées : la fragmentation persistante des marchés, un niveau de compétitivité (et donc de profitabilité) encore faible, l'obsolescence des réseaux d'infrastructures (transports, communication, etc.) ou encore les problèmes de gouvernance interne.

De façon liée, le faible degré de concrétisation du partenariat entre l'UE et ses voisins méditerranéens dans les domaines politiques, sécuritaires, économiques ou humains, laissent la voie libre à d'autres grandes puissances : les Etats-Unis à travers leur projet de « grand Moyen-Orient », la Russie et la Chine qui investissent de plus en plus massivement dans les pays du Maghreb.

Enfin, les ressentiments de part et d'autre de la Méditerranée demeurent profondément ancrés. Les responsables politiques du Sud de la Méditerranée reprochent aux pays de l'UE leur ambiguïté par rapport à l'Islam, l'arabophobie latente d'une large frange de leurs populations, l'octroi parcimonieux de visas, etc. Pour beaucoup, le fondement de la politique méditerranéenne de l'UE serait avant tout de protéger sa frontière sud contre les flux migratoires. À l'inverse, les responsables du nord déplorent la lenteur des réformes tant économiques que démocratiques dans les pays du sud.

Doter l'union pour la méditerranée d'une véritable plus-value par rapport aux dispositifs existants

Créer un nouvel instrument dans le domaine des relations euro-méditerranéennes sans supprimer ceux déjà existants pose naturellement la question de la plus-value du premier par rapport aux seconds.

Les innovations de l'Union pour la Méditerranée

Le projet d'Union pour la Méditerranée tâche de tirer les leçons du demi-succès du processus de Barcelone et de la PEV. Le changement opéré porte déjà sur la méthode.

D'une part, les chefs d'État ou de gouvernement sont insérés dans le dispositif : se réunissant tous les deux ans, ils auront la responsabilité de définir les grandes orientations dans le développement des relations euro-méditerranéennes et de trancher tout conflit apparu au niveau des réunions ministérielles. Ce sommet bénéficiera du soutien d'une structure souple : un secrétariat conjoint chargé de proposer des projets, d'assurer la coordination entre l'Union pour la Méditerranée et le processus de Barcelone ; ainsi qu'un comité permanent conjoint, chargé de préparer les réunions ministérielles et le sommet bisannuel. L'ensemble de ce nouveau dispositif devrait être coprésidé par un représentant de l'UE (le pays exerçant la présidence de l'UE jusqu'à l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, c'est-à-dire la France pour le deuxième semestre 2008) et un représentant des pays partenaires méditerranéens (l'Egypte pour les deux premières années de l'Union pour la Méditerranée). Quant au secrétariat, il devrait être installé dans un pays du Sud (la Tunisie serait bien placée) ce qui aurait valeur de symbole.

Sur le fond, il ne s'agit plus de lancer des initiatives trop globales et générales pour correspondre aux intérêts spécifiques de tous les pays partenaires, mais d'adopter une démarche par projet à géométrie variable où seuls ceux intéressés participent. Ce qui n'interdit pas que d'autres États se joignent à l'initiative ultérieurement.

Par ailleurs, seuls seront lancés les projets concrets qui bénéficieront des financements suffisants pour être mis en œuvre. À ce jour, devraient être approuvés le 13 juillet un plan de dépollution de la Méditerranée (articulé autour du programme communautaire Horizon 2020), un plan solaire méditerranéen, des autoroutes de la mer, un mécanisme de protection civile, la création d'une agence de développement des PME et le développement de programmes d'échanges entre étudiants et professeurs. Leur lancement opérationnel est envisagé pour le 1er janvier 2009. D'autres projets devraient suivre une fois les financements assurés. Dans cette perspective, une réunion des banques arabes s'est tenue à Paris le 26 juin. Les bailleurs de fonds internationaux (Banque mondiale, Banque africaine de développement, Banque européenne d'investissement) seront sollicités. Les fonds souverains des États du Golfe, mais aussi les investisseurs originaires d'autres régions du monde sont invités à apporter leur soutien s'ils le désirent.

Enfin, le choix d'une approche par projet permet de contourner les blocages nés des crises politiques entre pays du Sud et par rapport auxquels l'UE est apparue jusqu'à présent démunie pour y apporter des réponses. Le règlement du conflit israëlo-palestinien demeure central, mais sa résolution n'est plus un préalable au développement de solidarités de fait autour d'initiatives concrètes.

Les éléments à développer

Ces différentes innovations suffisent-elles pour considérer que l'Union pour la Méditerranée présente une plus-value par rapport au processus de Barcelone ou à la PEV ?

Au premier abord, il peut être observé que l'ensemble des 43 pays invités seront présents le 13 juillet et seront représentés au plus haut niveau (chef d'État ou de gouvernement) à l'exception de la Libye (représentée au niveau ministériel). C'est là une évidente réussite et un signe de l'intérêt suscité par l'Union pour la Méditerranée.

Cependant, pour relancer significativement les relations euro-méditerranéennes, l'Union pour la Méditerranée devrait approfondir les autres aspects suivants :

• le développement des investissements directs étrangers originaires de l'UE vers les pays du Sud suppose une amélioration du climat des affaires. Cela nécessite une accélération de la modernisation des règles de gouvernance économique, une sécurisation des investissements, une libération accrue de la libre circulation des capitaux, ainsi que le renforcement de l'indépendance de la justice. Incidemment, il doit être insisté sur le renforcement de l'État de droit et sur le pluralisme ;
• on ne peut vouloir créer des projets concrets et en même temps limité très fortement un élément structurant des « solidarités de fait » : la liberté de circulation des personnes. Celle-ci doit être facilitée à l'égard des élites, des hommes d'affaires, des étudiants, des chercheurs, des artistes,… Cela compenserait d'une certaine façon l'absence de perspective d'adhésion à l'UE des pays du sud et réduirait le fossé qui peut exister entre les pays méditerranéens ayant vocation à adhérer (Balkans occidentaux, Turquie) et les autres ;
• les fonds transférés par les travailleurs immigrés vers leur pays d'origine (20 milliards d'euros par an) alimentent principalement les réseaux informels. Le financement des projets de l'Union pour la Méditerranée seront d'autant plus aisément financés si ces fonds sont drainés vers les systèmes financiers des pays méditerranéens ;
• la présence importante de la Chine, de la Russie et des Etats-Unis dans le bassin méditerranéen justifierait de les associer aux projets conduits dans le cadre de l'Union pour la Méditerranée, voire de les inviter comme observateurs lors des sommets bisannuels des chefs d'État ou de gouvernement.

Enfin, la démarche poursuivie par Nicolas Sarkozy est inverse de celle suivie en 1950 par les Pères fondateurs. Les solidarités de fait autour du charbon et de l'acier ont pris place dans le cadre de relations pacifiées entre les anciens belligérants. Dans le bassin méditerranéen, la situation est toute autre. D'aucuns estiment qu'il serait erroné de croire que l'économique pourrait régler les conflits politiques, notamment entre Israël et ses voisins arabes. Les responsables européens doivent par conséquent se pencher sur ce conflit et les moyens de le résoudre.

Complémentarité franco-grecque dans le développement des relations euro-méditerranéennes

Sous l'impulsion de son président, la France a réussi à relancer le débat public européen et méditerranéen sur l'importance stratégique du bassin méditerranéen pour l'UE. L'initiative a pu paraître franco-française et négligeant quelque peu les partenaires européens. Or, la France pourrait gagner à prendre appui sur ceux-ci et sur la Grèce en particulier.

L'initiative française favorise une solution d'évitement des conflits politiques en se concentrant sur la conduite de projets économiques concrets. Une telle démarche permet de démontrer que, ponctuellement, des coopérations économiques sont possibles entre pays connaissant des différends. Cependant, l'économie n'est qu'un prisme parmi d'autres pour rendre compte des éléments communs qui existent entre nations. La culture en constitue un autre aussi puissant. À cet égard, l'hellénisme est un héritage partagé et commun à l'ensemble des pays du pourtour méditerranéen. S'agissant de la Grèce moderne, sa situation d'un pays qui n'est devenu membre de l'UE que en 1981, fait qu'elle est à même de comprendre les besoins et attentes des pays en développement du sud de la Méditerranéen. Par ailleurs, ses relations avec ses voisins ne sont pas marquées par un passé colonial. Au contraire, elle fut pendant quatre siècles dans la situation d'un pays sous un joug étranger. Il ne faut pas oublier que la Grèce est située à la confluence de l'Occident et de l'Orient, dans une zone stratégique de la Méditerranée : l'accès à la Mer noire.

Gênée dans ses relations avec les pays du sud en raison de son passé colonial, d'une certaine forme d'arrogance ou de sa politique migratoire, la France pourrait trouver avec la Grèce – mais aussi avec d'autres pays tels que l'Italie ou l'Espagne – des appuis utiles pour aider à la réussite de l'Union pour la Méditerranée.

Enfin, on ne devrait pas négliger l'opinion qui a été exprimée portant sur la nécessité de donner plus de visibilité à l'initiative française en soulignant sa valeur ajoutée vis-à-vis du « Processus de Barcelone ».

Frédéric Allemand | Chargé de recherche senior
Diplômé de Sciences Po et titulaire d’un DEA de droit communautaire, Frédéric Allemand enseigne les questions européennes à Sciences Po et est l’auteur de nombreux articles sur l’Union économique et monétaire.

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