Le Conseil de résolution unique : ampliatif vers un gouvernement économique européen ?

Le 10 juillet, la Commission européenne annonçait la création d’un Mécanisme de résolution unique, dédié à la supervision des institutions bancaires et à la résolution de leurs potentielles faillites : « Dans le cas où une banque relevant du MSU serait confrontée à de graves difficultés, le mécanisme de résolution unique permettrait, sans préjudice d’une supervision plus stricte, de procéder efficacement à sa résolution de manière à en minimiser le coût pour le contribuable et pour l’économie réelle »[1]. Concrètement, la BCE (Banque centrale européenne) signalera toute banque de la zone euro se trouvant en difficulté au Conseil de résolution unique. Celui-ci, composé de représentants de la BCE, de la Commission européenne et des autorités de supervision des Etats membres où la banque en question est implantée, préparera alors une recommandation sur sa résolution financière, en définissant l’approche à adopter et les instruments à utiliser par le Fonds de résolution européen. La Commission européenne statuera sur la soumission de cette banque à la procédure de résolution, et, le cas échéant, mettra en place un cadre pour le plan de résolution, qui sera ensuite exécuté par les autorités nationales et supervisé par le Conseil de résolution unique. Le Fonds de résolution ne sera pas approvisionné par l’argent du contribuable, mais par des participations financières des actionnaires et créanciers des banques, ce qui contribuera indéniablement à responsabiliser ce secteur.

Ce Mécanisme parachève l’union bancaire en devenant son troisième bras armé, complétant les travaux de la Banque centrale européenne et du Mécanisme européen de stabilité. Cette pierre ajoutée à l’édifice communautaire laisse espérer des avancées vers la mise en place d’un gouvernement économique de la zone euro. Si la configuration d’un tel mécanisme est parfaitement adaptée au contexte économique et financier actuel, il vient supplanter les organismes nationaux et marque une évolution vers le supranationalisme, ce qui déclenche une levée de boucliers des Etats membres, tout aussi déplacée que prévisible.

 Etats membres : les schizos freinent…

Ceux-ci n’ont en effet pas tardé à réagir à l’annonce de ce Mécanisme. Le qualificatif d’« unique » laisse peu de latitude à l’interprétation : il est clair qu’un Conseil unique est incompatible avec une multitude cacophonique d’autorités nationales. Pour l’Elysée : « Cela pose des problèmes de légitimité très forts », tandis que le porte-parole du gouvernement allemand considère que : « La proposition donne à la Commission une compétence qu’elle ne peut pas avoir sur la base des traités actuels »[2]. Ces assertions sont à la fois déplacées et fausses. Déplacées, parce qu’un tel mécanisme était préparé depuis longtemps, que les Etats membres ont été étroitement associés à cette préparation, et que les autorités nationales forment une courroie indispensable du fonctionnement du Mécanisme. Celui-ci avait été annoncé par la Commission européenne dès septembre 2012[3] et détaillé en novembre 2012[4]. Le Conseil européen de décembre 2012[5] avait ensuite reconnu la nécessité de mettre en place une telle autorité communautaire. En mars 2013, le Conseil s’est ensuite engagé à finaliser l’union bancaire, et, dans cette optique, à donner la priorité à la mise en place du Mécanisme de résolution unique. Finalement, lors du dernier Conseil européen, les 27 et 28 juin 2013[6], les dirigeants des Etats membres ont souhaité qu’un accord sur ce mécanisme soit trouvé avant la fin de l’année. Ainsi, dans une conférence de presse, François Hollande déclarait : « Un mécanisme unique de résolution couronnera le tout. Cela sera normalement prêt – nous nous sommes prononcés là-dessus – au milieu de l’année 2014. […] C’est un point très important. Pas simplement parce qu’il solde le passé et permet de mieux comprendre ce qui aurait été utile à ce moment-là. Mais parce qu’il permet de préparer l’avenir, plus exactement de prévenir les éventuelles crises qui pourraient apparaître dans la zone euro »[7]. Il semble donc évident que les Etats membres ressemblent à des Janus velléitaires qui tiendraient un discours responsable et pragmatique face aux autres dirigeants politiques, et un discours démagogue et souveraino-dogmatique face à leurs citoyens en culpabilisant ces « élites bureaucrates bruxelloises » dont le travail leur est néanmoins indispensable.

Par ailleurs, en plus d’être déplacées, ces assertions d’illégalité sont fausses. En effet, l’article 114 TFUE prescrit que, pour réaliser les objectifs de l’article 26 TFUE : « Le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire et après consultation du Comité économique et social, arrêtent les mesures relatives au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres qui ont pour objet l’établissement et le fonctionnement du marché intérieur ». Or, selon l’article 26 : « L’Union adopte les mesures destinées à établir ou assurer le fonctionnement du marché intérieur, conformément aux dispositions pertinentes des traités. […] Le Conseil, sur proposition de la Commission, définit les orientations et conditions nécessaires pour assurer un progrès équilibré dans l’ensemble des secteurs concernés ». C’est justement la procédure d’harmonisation qu’ont suivie les institutions européennes… Les contestations nationales sont donc d’autant plus inopportunes que la mise en place du Mécanisme de résolution unique s’inscrit dans les prévisions des traités, qu’eux-mêmes ont élaborés et signés.

Une structure adéquate…

Surtout, en dehors de toute considération diplomatique ou juridique, ce Mécanisme à l’échelle de la zone euro est mieux adapté à la structure du marché financier qu’une multitude d’autorités nationales non-coordonnées, puisque les flux de capitaux dépassent évidemment les frontières et rendent obsolètes et impuissantes toutes autorités nationales indépendantes. Michel Barnier, commissaire européen au Marché intérieur, remarque par exemple : « à quelle vitesse les crises bancaires sont susceptibles de se propager à travers les frontières et de faire ainsi plonger la confiance dans une spirale négative à travers toute la zone euro. […] Nous avons besoin d’un système permettant de prendre des décisions rapidement et efficacement, sans qu’il y ait de doutes quant à l’impact sur les finances publiques, et avec des règles apportant une sécurité au marché. […] En faisant en sorte que la supervision et la résolution soient alignées au niveau central, […] ce mécanisme permettra de gérer plus efficacement les crises bancaires au sein de l’union bancaire et contribuera à briser le cercle vicieux entre crise des dettes souveraines et défaillances des banques »[8]. L’alignement de la supervision des institutions bancaires avec la résolution de leurs crises, couplé à l’impératif de rapidité, permettra donc de rendre ce Mécanisme commun efficace, condition nécessaire à la prévention des paniques bancaires, au rétablissement de la sûreté des transactions financières et au retour de la confiance des acteurs économiques, eux-mêmes préalables à la croissance dans la zone euro. Dans cette perspective, le président de la Commission européenne José-Manuel Barroso considère que la configuration d’un tel mécanisme présente le triple intérêt d’« assainir le secteur, rétablir la confiance et remédier à la fragmentation des marchés financiers »[9]. L’Union européenne a ainsi tiré les conséquences des méandres de l’affaire Dexia pour mettre en place ce processus de décision rapide et coordonné à son échelle, adapté au caractère transnational des institutions bancaires. De ce point de vue-là, son initiative n’est pas seulement pragmatique et fondée, elle est également souhaitable et louable.

… et désirable

Le Mécanisme de résolution unique repose sur un dispositif audacieux, à la hauteur des enjeux qu’il doit affronter, et digne de constituer un modèle d’hypothétique – mais probable et désirable – gouvernement économique européen. Premièrement, le Mécanisme constitue une structure équilibrée, qui réunit les compétences et les capacités d’action de trois institutions complémentaires : la BCE, la Commission européenne et les Etats membres par le biais de leurs autorités nationales respectives. Cette collaboration recueille l’aval du Parlement, qui ne cesse de prôner une intégration plus profonde des autorités nationales de résolution des crises bancaires[10]. Deuxièmement, si cette structure est collaborative, elle est également autonome, à la fois des institutions nationales et des institutions communautaires, puisque le rôle de la Commission sera limité à la décision de déclencher un plan de résolution et que le rôle des institutions nationales sera avant tout exécutif. Ce mode de fonctionnement garantit : « la compatibilité avec le Marché unique et avec les règles de l’UE en matière d’aides d’Etat » et préservera : « l’indépendance et la responsabilité de l’ensemble du mécanisme »[11]. Ces dernières sont un tremplin pour lui permettre de prendre ses propres initiatives et d’agir rapidement. Troisièmement, le Mécanisme repose sur un fonctionnement audacieux et pertinent. Le principe de la solidarité entre les institutions bancaires, qui s’associeraient pour mettre en place un fonds mutualisé de70 milliards d’euro à l’échelle de la zone, remplacera la sollicitation du contribuable et contribuera non seulement à la responsabilisation des acteurs du système financier, mais également à l’autonomisation d’un tel organisme supranational.

Si cette autonomisation fait preuve d’efficacité, tout laisse à espérer que le modèle du Mécanisme de résolution unique pourra s’appliquer à l’Union économique et monétaire, et constituera ainsi un embryon de gouvernement économique européen. Ce projet réussit en effet malgré tout à recueillir l’encouragement des trois institutions communautaires, la Commission, le Conseil et le Parlement, et par ce biais de l’Union en tant que telle, des Etats membres et du peuple européen. Il faudrait désormais travailler à sa visibilité et à sa lisibilité pour le grand public, afin de lui donner l’envergure d’un véritable germe de gouvernement économique européen.

Hélène Delsupexhe

Stagiaire à la Fondation pour l’innovation politique

Double diplôme Sciences Po – LSE en Economie politique européenne