Fonction publique : l’impossible réforme ?

Fonction publique : l’impossible réforme ?

Par Vincent Feré

Sans faire de procès d’intention au Président de la République qui a déclaré lors du dernier remaniement vouloir « réformer jusqu’au bout », la nomination de Jean-Vincent Placé au poste de « secrétaire d’État auprès du Premier Ministre chargé de la réforme de l’État et de la simplification » peut donner à penser que ce dossier n’est pas prioritaire  pour le gouvernement avant 2017. Et pour cause : la réforme de l’État signifie naturellement celle de l’administration et on imagine mal la gauche heurter de front un de ces derniers bastions électoraux. Oubliée donc la déclaration « off » d’Emmanuel Macron en septembre dernier : « le statut des fonctionnaires n’est plus adapté au monde tel qu’il va » et « surtout plus justifié » ? Quel gouvernement pourtant ne sera pas prochainement contraint de poser la question de la place et du rôle du secteur public et de ses agents dans la société française ?

Un conservatisme partagé

La réforme de l’État engagée partout dans les pays de l’OCDE est constamment différée en France. Certes en 2007 le Président Sarkozy a lancé la révision générale des politiques publiques, remplacée en 2012 par la modernisation de l’action publique mais le bilan laisse perplexe. Ainsi une étude récente a montré qu’en France de mi 2013 à mi 2015, 57 000 emplois avaient été créés dans le secteur privé – beaucoup moins qu’en Italie et en Espagne – et 233 000 dans le public – beaucoup plus qu’en Italie et en Espagne -. Tout se passe donc comme si l’État français était incapable de se réformer. Il y a évidemment une corrélation très forte entre cette incapacité et la place et le rôle des fonctionnaires dans la vie politique française : ils sont 185 sur les 577 députés et nul n’ignore la part de la haute fonction publique dans les différents gouvernements et cabinets ministériels. Les observateurs ont noté du reste que l’arrivée de François Hollande au pouvoir en 2012 avait marqué un renforcement du poids de l’énarchie dans la sphère politique. Il en résulte naturellement un profond conservatisme sur la question de l’État. Comment en effet imaginer que des hauts fonctionnaires soient les plus aptes à réformer le système qui les a faits rois ? En 2008, Jean-Ludovic Silicani, lui-même énarque et conseiller d’État, notait dans son Livre blanc sur l’avenir de la fonction publique que « chacun et parfois au plus haut niveau dépense plus d’énergie à défendre son pré carré qu’à préparer l’avenir ».

Or préparer l’avenir d’un pays lourdement endetté et en proie à un chômage de masse ne passe pas nécessairement par le développement infini de l’emploi public.

  Les leçons de l’économie

Dans un article paru en 2012 dans la Revue d’économie politique, Y. Algan, P. Cahuc et A. Zylberberg donnent les résultats d’une étude statistique menée sur 17 pays de l’OCDE entre 1960 et 2000. La conclusion est claire : un emploi public créé détruit en moyenne 1,5 emploi dans le privé. Et les auteurs de commenter que les effets de l’emploi public sur le chômage dépendent non seulement du « degré de substituabilité entre production publique et privée » mais également de « l’ampleur des avantages offerts aux salariés du secteur public ». Or précisément en France le statut de la fonction publique dont la première version remonte à la loi du 19 octobre 1946 accorde aux « salariés du secteur public des avantages » considérables : la garantie de l’emploi, un système de promotion automatique et donc l’assurance d’augmentations salariales régulières – le fameux GVT : glissement, vieillesse, technicité -, un calcul avantageux des pensions de retraite… La rigidité du marché du travail  constamment dénoncée comme facteur explicatif du fort taux de chômage atteint donc un degré maximal dans le secteur public. Seulement à l’heure où l’on parle d’assouplir le code du travail pour aller vers davantage de « flexi-sécurité », la question se pose de savoir si la « rigi-sécurité » du public est encore tenable d’autant qu’elle concerne plus d’un actif sur cinq. L’histoire, tout comme l’économie, invite en tout cas à interroger sa pertinence.

 Les leçons de l’histoire

« Plus justifié » dit Emmanuel Macron du statut de la fonction publique. De fait ce dernier, en 1946, visait à garantir des droits aux fonctionnaires qui en avaient été longtemps dépourvus. Et notamment, il mettait fin à l’arbitraire et au clientélisme qui prévalait jusque – là  dans le système des promotions.  D’où la valorisation de l’ancienneté et de l’automaticité et le rôle des syndicats dans la gestion des carrières au travers des commissions administratives paritaires. Le syndicat dans la fonction publique outrepasse donc son rôle naturel pour devenir un prestataire de services pour ses adhérents. D’où sa force relative. Dans l’Éducation Nationale par exemple, nul n’ignore qu’une bonne mutation a beaucoup plus de chances d’aboutir pour un syndiqué que pour un non syndiqué : une autre forme de clientélisme.

« Plus adapté au monde tel qu’il va » ajoute Emmanuel Macron. En effet en 1946 ce statut vient couronner la constitution d’une administration qui remonte en réalité au Premier Empire. Or la France du XXIème siècle n’est plus celle du XIXème ! Elle a connu depuis lors au moins trois évolutions majeures qui rendent nécessaire la modernisation de l’État : la décentralisation, l’intégration européenne et le développement des nouvelles technologies de l’information.  Dans un monde en mouvement la rigidité du statut de la fonction publique est naturellement un obstacle à l’adaptation de l’État aux transformations économiques et sociales.

 Les défis du présent …

 Il y a plus. Le statut ne permet plus à l’État de remplir ses missions. Aussi assiste-t-on sans que grand monde ne s’en émeuve à la multiplication des contractuels : ils sont plus d’un million d’agents qui relèvent de 80 dérogations au régime du statut. La précarité du contractuel n’est donc que l’envers de la sécurité du titulaire. Mais elle répond également à un besoin de souplesse pour permettre à l’État de fonctionner. Autre phénomène lié au précédent : le statut lui-même n’est plus aujourd’hui un gage d’attractivité, au contraire. Il explique même en partie les problèmes de recrutement dans l’Éducation Nationale. A l’heure de la mobilité, la rigidité du statut a probablement un effet dissuasif sur un grand nombre de bons candidats potentiels à bac +5. Du coup le statut, loin d’être la garantie de la qualité du service public comme le prétendent ses défenseurs, est au contraire un obstacle à l’accomplissement de ses missions. Sans contractuels, la rentrée des classes n’aurait pas lieu partout.

 … et de l’avenir

La France n’échappera pas à une refonte de son administration dans les années futures. Des pistes sont régulièrement tracées mais ni le statu quo ni l’approche purement comptable – le non remplacement d’un fonctionnaire sur deux – ne sont à la hauteur des enjeux. En réalité, une réforme de l’État réussie suppose d’associer les fonctionnaires et l’ensemble des citoyens à une réflexion sur les missions et les moyens d’action du secteur public car l’ensemble de la vie de la cité est concerné : « la réforme de l’État, mère de toutes les réformes » indiquait une étude de Terra Nova en décembre 2013. Un sujet éminemment politique en tout cas et digne d’une campagne présidentielle…

crédit photo Flickr : antonella