La Constitution appartient aux citoyens

Qui connaît la QPC ? Cet acronyme peu accrocheur désigne la question prioritaire de constitutionnalité.

Fils de la réforme constitutionnelle adoptée le 21 juillet 2008, le mécanisme est officiellement né le 1^er mars 2010. Il permet aux citoyens impliqués dans un procès de contester la conformité à la Constitution d’une disposition législative ou d’une jurisprudence. La revue Pouvoirs propose donc d’en dresser un premier bilan, après un an d’expérience.

Les citoyens se sont-ils emparés de l’outil ? Les institutions concernées ont-elles joué le jeu ? La QPC a-t-elle tenu les promesses que les plus libéraux des juristes français lui faisaient porter depuis des décennies ?

Un modèle européen

La plupart des pays européens connaissent aujourd’hui une procédure de contrôle a posteriori de la constitutionnalité des lois. Les citoyens allemands peuvent ainsi saisir leur Cour constitutionnelle fédérale, ou les Espagnols leur Tribunal constitutionnel afin de faire respecter les droits que leur reconnaît leur loi fondamentale.

Il existe du reste un véritable « modèle européen[1] » du contrôle de constitutionnalité. Il se caractérise par l’absence de filtre entre les citoyens et les cours constitutionnelles, par des possibilités de saisine très étendues, par une judiciarisation assumée de l’ensemble du processus de recours constitutionnel. Ajoutons que le contrôle de constitutionnalité y entretient des rapports complexes avec le contrôle de conventionnalité, c’est-à-dire du respect des textes européens et accords internationaux par les législations nationales.

La fin d’une exception française?

La France a longtemps résisté à cette évolution. Depuis la Révolution, le domaine de la loi et celui des droits (des citoyens) étaient censés s’y superposer. La loi élaborée par le Parlement y était vue comme l’expression presque parfaite de la volonté générale.  Dans un curieux mélange de Rousseau pour la vision de la souveraineté générale et de Sieyès pour l’absolu de la représentation… L’hypothèse d’un contrôle de constitutionnalité heurtait profondément ce légicentrisme jacobin.

Elle devint réalité avec la Constitution de la Ve République, mais sous la forme d’un contrôle abstrait et a priori. En clair, la constitutionnalité d’une loi n’était contrôlée, entre 1958 et 1974, que pour autant que l’exécutif ou les présidents des Chambres le décidaient. Maigre garantie du respect de la Constitution ! En 1974, le droit de saisine fut étendu, comme on le sait. Mais le contrôle de constitutionnalité continuait de se situer en amont du vote de la loi. Après adoption, la loi était toujours reconnue comme la traduction (ou plutôt la manifestation) parfaite de la volonté nationale.

Après 1958, le thème du « gouvernement des juges » fut en effet opposé sans relâche à ceux qui proposaient d’ouvrir la saisine du Conseil constitutionnel aux citoyens. Valéry Giscard d’Estaing y aurait songé en 1974 ; François Mitterrand échoua à le faire en 1990. Et la majorité ne fut que de deux voix[2] le 21 juillet 2008 au sein du Congrès, en faveur de cette réforme profondément libérale.

L’institution d’un contrôle de constitutionnalité concret satisfait de fait à deux objectifs chers aux libéraux : limiter les risques d’abus de pouvoir et garantir une certaine sécurité juridique aux citoyens.

Les précautions du législateur

La portée de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) a toutefois été soigneusement circonscrite par le législateur.

Premier frein : en France, seuls les citoyens engagés dans un procès ont le droit de déposer une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) depuis le 1^er mars 2010. Il en va différemment dans la plupart des pays européens, où les juges peuvent eux aussi saisir les cours constitutionnelles.

Second frein, plus évident encore : le fameux « filtrage » des questions déposées par les citoyens et leurs avocats avant transmission au Conseil constitutionnel. Un filtrage double. Celui du juge ordinaire d’abord qui, s’il ne peut en appeler lui-même au Conseil constitutionnel, est chargé en revanche d’examiner le sérieux des QPC déposées au sujet des dossiers qu’il instruit. Le second niveau de filtrage est le mieux connu. La Cour de cassation et le Conseil d’Etat y procèdent, si le juge instructeur a estimé sérieuse la question prioritaire de constitutionnalité et la leur a transmise pour examen.

Prétendant, comme le Conseil constitutionnel, à la qualité de « Cour suprême[5] », le Conseil d’Etat et la Cour de la cassation pouvaient être tentés de transmettre ensuite très peu d’affaires au Conseil constitutionnel. Et de s’arroger de facto le rôle de juge de la constitutionnalité a posteriori des lois. Comme on le sait, la Cour de cassation n’a pas été insensible au charme de ce type de sabotage de la QPC[6]…

Les droits et libertés (seulement)

Enfin, le troisième filtre se situe en quelque sorte en amont. Il a en effet été décidé que les questions prioritaires de constitutionnalité ne pourraient concerner que les droits et libertés des individus telles que la Constitution ou les textes à valeur constitutionnelle les entendent. Les juristes les plus libéraux pouvaient a priori se réjouir de voir le Conseil constitutionnel érigé ainsi en défenseur des droits et libertés individuels.

Mais dans les faits, cette définition restreint considérablement la portée des questions prioritaires de constitutionnalité. Dans d’autres pays européens – l’Allemagne, l’Espagne ou l’Italie –, le contrôle concret de constitutionnalité a un champ de compétence beaucoup plus étendu…

Le Gouvernement puis le Parlement ont donc posé des garde-fous très (trop ?) nombreux autour d’une QPC qui introduit malgré tout l’idée de « procès constitutionnel[7] » en France. Ces précautions ont-elles freiné l’enthousiasme des juristes et de certains citoyens pour la révolution juridique qui s’annonçait ?

Un bilan d’ores et déjà flatteur

A maints égards, la mise en œuvre de la question prioritaire de constitutionnalité aura été « fulgurante[8] ». Entre le 1^er mars 2010 et le 2 février 2011, la Cour de cassation et le Conseil d’Etat ont été saisis de 467 QPC. Ils en ont transmis 119 au Conseil constitutionnel. Le quotidien du Conseil constitutionnel a été bouleversé depuis lors. L’institution s’est notamment ouverte aux citoyens en organisant pour la première fois des audiences publiques.

Plusieurs décisions du Conseil constitutionnel ont en outre déjà fait date sur des dossiers ouverts par une QPC. Des décisions de non-conformité totale ou partielle ont poussé le législateur, sous la pression du Conseil, à revoir les dispositions législatives applicables en matières de garde à vue, d’hospitalisation sur demande d’un tiers ou de pensions versées aux anciens combattants étrangers des armées françaises. De toute évidence, la saisine du Conseil constitutionnel par des citoyens permet donc de mieux garantir les droits et libertés des citoyens.

Par prudence, le Conseil a en revanche évité de se prononcer sur de grandes questions sociétales comme l’ouverture du mariage aux couples de même sexe. De même qu’il avait « botté en touche » lorsque la loi sur l’interruption volontaire de grossesse lui avait été soumise, en janvier 1975…

La QPC, prétexte à une réforme du Conseil constitutionnel ?

On ne reviendra pas dans le détail sur les nombreux projets de réforme du Conseil constitutionnel qui ont été rédigés depuis 1958. La plupart portent sur le mode de nomination des Sages du Palais Royal. Mais la question prioritaire de constitutionnalité interroge surtout le statut de « membres de droit » des anciens chefs de l’Etat, comme le note avec justesse Jean-Claude Colliard : « il faudrait pendre garde à la situation où un ancien président (…) [serait] mis en minorité dans un vote du Conseil, ce qui laisserait à penser que celui qui a appliqué pendant cinq ou sept ans la Constitution ne la maîtris[ait] pas entièrement[9] ».

Au-delà de ces questions de personnes – qui ne sont pas sans importance vu l’effectif réduit du Conseil – une réflexion devra être entamée dans les années à venir sur l’opportunité de maintenir le filtre du Conseil d’Etat et de la Cour de cassation lorsque les citoyens souhaitent saisir le Conseil constitutionnel d’une question prioritaire de constitutionnalité. L’avis du juge ordinaire ne pourrait-il suffire ? La question d’une éventuelle autosaisine du Conseil constitutionnel ne saurait non plus rester éternellement en suspens, cette perspective dût-elle faire pousser des cris d’orfraie au dernier carré des légicentristes français…

Enfin, on sait l’importance des symboles et à cet égard, la suggestion de Jean-Claude Colliard quant au déménagement du Conseil constitutionnel pour l’Hôtel de la Marine ne peut que retenir l’attention[10]. Quel beau symbole en effet que de faire ainsi dialoguer, par place et pont de la Concorde interposés, le pouvoir législatif et le juge constitutionnel !

Mais il faudra surtout du temps pour que la Constitution échappe un peu aux juristes et aux hommes politiques. Et devienne enfin en France, comme ailleurs en Europe ou aux Etats-Unis, la chose des citoyens[11].

David Valence

[expand title = « Notes »]

[1] Pierre Bon, « La question d’inconstitutionnalité en Espagne », p. 124-125.

[2] Et non trois, comme l’écrit Olivier Duhamel, « La QPC et les citoyenneté, p. 184. Olivier Duhamel se trompe aussi sur le vote exprimé par Michel Charasse lors de ce scrutin. Le sénateur du Puy-de-Dôme s’était alors abstenu, alors que son quasi homonyme Gérard Charasse soutenait le texte, comme une grande partie de ses camarades du Parti radical de gauche : http://www.assemblee-nationale.fr/13/scrutins/jo9001.asp.

[3] Jean-Claude Colliard, « Un nouveau Conseil constitutionnel ? », p. 157.

[4] Le dés

[5] Denys de Béchillon, « Cinq cours suprêmes ? Apologie (mesurée) du désordre », p. 33-45.

[6] La Cour de cassation avait indirectement donné une idée de sa position sur la question prioritaire de constitutionnalité avant même son entrée en vigueur : voir l’arrêt Sélim Abdéli du 16 avril 2010. Saisie de 324 questions prioritaires de constitutionnalité entre le 1^er mars 2010 et le 2 février 2011, la Cour de cassation n’en a renvoyé que 62 devant le Conseil constitutionnel, soit 21,9%. Le Conseil d’Etat affiche dans le même temps 45,3% de renvois devant le Conseil constitutionnel… Voir Nicole Molfessis, « La résistance immédiate de la Cour de cassation à la QPC », p. 83-99 et p. 192 pour les données chiffrées.  

[7] Dominique Rousseau, « Le procès constitutionnel », p. 47-55.

[8] Emmanuel Piwnica, « L’appropriation de la question prioritaire de constitutionnalité par ses acteurs », p. 169.

[9] Art. cit., p. 157.

[10] P. 166

[11] Voir à cet égard Guillaume Tusseau, « La fin d’une exception française », p. 5-17, et en particulier p. 16-17.

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