La guerre par la norme. La régulation, arme économique stratégique

Le jour de sa seconde investiture, Donald Trump signait une série de décrets présidentiels, dont un prévoyait un « gel réglementaire »¹ et un autre de « premières annulations de décrets et lois préjudiciables »² (autrement dit, adoptés par Joe Biden). Suivraient bientôt des mesures commerciales.

L’élection du 45^e président américain a été perçue comme une rupture dans l’ordre international. Le début de son mandat illustre en réalité une accélération – brusque et brutale – d’une reconfiguration des rapports de force géoéconomiques marquée par un usage stratégique,du droit, « dur » ou « souple » (que cette étude regroupera sous le terme de « régulations »³), qui était déjà à l’œuvre depuis plusieurs années.

L’idée que le droit est un outil progressiste de collaboration et de coopération, qui avait prévalu à l’époque de la mondialisation triomphante, semble aujourd’hui désuète : il est utilisé comme un outil stratégique, une arme parmi d’autres dans la compétition économique. La régulation est ainsi, plus que jamais, un instrument et une manifestation de puissance, à double titre :

– Les États manifestent leur puissance en imposant leur droit aux tiers, pour s’imposer dans l’arène internationale et y « faire la loi » ;

– Les États utilisent leur droit pour soutenir leur puissance, le mettant au service de stratégies offensives et non coopératives de croissance.

Les régulations nationales se multiplient, traduisant une triple logique stratégique : protéger les marchés domestiques (droit protectionniste), favoriser les champions nationaux (droit nationaliste) et imposer ses propres règles à l’étranger (droit impérialiste).

Ces stratégies, déployées par exemple par les États-Unis et la Chine, se fondent sur la performance économique, autant qu’elles souhaitent la servir. Elles ne peuvent prospérer sans elle.

Pour l’Union européenne (UE), le réveil est douloureux, elle qui a longtemps considéré son droit comme un instrument bienveillant d’apaisement des troubles internationaux qui suffirait à fonder son influence sur le monde. Elle s’est fourvoyée : ses régulations ne lui donnent aucune puissance, car elles ne soutiennent pas sa propre croissance.

L’UE a néanmoins récemment pressenti qu’il lui fallait réagir, comme l’a montré la publication, à l’automne 2024, du rapport Draghi⁴ : notre Vieux Continent réalise soudain que le droit est, dans un renouvellement des outils de guerre économique, une «arme» comme les autres⁵. Un léger frémissement se fait percevoir. Mais la réaction est lente à Bruxelles – et à Paris encore plus.

L’objet de la présente étude est de proposer une lecture des tendances qui se déploient et de montrer que la régulation est un outil stratégique de croissance qui doit être mobilisé par les États – en particulier en Europe. Son ambition est d’envisager comment et de comprendre pourquoi il s’agit d’une priorité.

Il faut cesser de considérer la régulation, la croissance et la puissance de façon indépendante : sans régulations compétitives, il n’y a pas de croissance ; sans croissance, il n’y a pas de puissance. Tant que la France et l’Europe n’ont pas les premières, elles n’auront pas le reste⁶.

En 2023, comme tous les ans, les banquiers centraux et quelques-uns des plus vaillants esprits se sont retrouvés à Jackson Hole (États-Unis). Les discussions portaient sur « les changements structurels dans l’économie mondiale ». Les interventions laissent deviner une intense réflexion sur un monde traversé de profonds bouleversements – notamment :

– Les tensions géopolitiques fomentées par des « puissances révisionnistes »⁷ ;

– Les replis commerciaux ;

– La montée des partis populistes dans un grand nombre de pays occidentaux.

Ces changements structurants s’inscrivent dans un mouvement continu de l’économie qui se déploie dans toute la modernité : la « destruction créatrice » de Schumpeter n’est pas un « long fleuve tranquille ». Ils reflètent également de grandes « transitions »⁸ (et leurs conséquences) qui structurent notre époque :

– La transition géopolitique, qui se déploie depuis la fin de la Guerre froide ;

– La transition écologique, qui conduit les économies à prendre conscience qu’il leur faut réintégrer certains coûts de leur activité dans leur production ;

– La transition numérique, qui accélère la circulation de l’information et transforme les marchés⁹ depuis les années 2000.

Ce nouveau contexte marqué par une incertitude accrue et une imprévisibilité décuplée constitue pour les décideurs politiques et économiques un défi spécifique. Le risque international a augmenté¹⁰. Les références qui avaient prévalu et guidé États et entreprises s’effritent : « le système international libéral se désagrège lentement »¹¹. La prise de décision en devient plus complexe – et plus aventureuse¹². Le besoin d’analyse s’accroît.

C’est en particulier le cas en matière commerciale. Les statistiques n’indiquent pas, à ce stade, une « démondialisation », mais plutôt un ralentissement dans la mondialisation (« slowbalization »)¹³, engagé depuis plusieurs années. Le monde semble connaître une reconfiguration des échanges commerciaux¹⁴, une « grande réallocation »¹⁵ des outils de production.

Cette segmentation s’organise autour de blocs politiques¹⁶. Selon l’Organisation mondiale du commerce (OMC), « les échanges ont de plus en plus lieu entre des économies partageant les mêmes idées »¹⁷.

En somme, c’est le retour des aires d’influence¹⁸ et l’avènement d’une « fragmentation géo-économique »¹⁹. La directrice générale du Fonds monétaire international (FMI) l’exprime sans ambiguïté : « le monde assiste à la montée de la fragmentation : un processus qui commence par l’augmentation des barrières au commerce et à l’investissement et qui, dans sa forme extrême, se termine par l’éclatement des pays en blocs économiques rivaux »²⁰. Progressivement se bâtit un monde « de clubs et de barrières »²¹, dans lequel les flux se reconfigurent selon des affinités idéologiques et géopolitiques²².

Source et conséquence de la fragmentation du monde, moins coopératif et moins multilatéral, l’adoption des régulations se retrouve inscrite dans une triple fonction stratégique :

– De compétitivité (un droit au service de la croissance, pour favoriser les entreprises nationales) ;

– De puissance (un droit pour imposer une direction au monde – en particulier celui des affaires)²³;

– De concurrence internationale (un droit au service de l’attractivité, pour capter les richesses).

Les politiques qui en ressortent révèlent, plus profondément, une évolution dans la perception de l’économie : progressivement, une partie des responsables politiques semble affirmer (au moins implicitement) que la croissance globale n’est plus une perspective aisée et que, la richesse étant donnée, le combat est d’abord celui qui consiste à récupérer la plus grande part du gâteau plutôt qu’à le faire croître.

Les États mettent dès lors leurs régulations au service de cette ambition, d’abord pour protéger leur part de gâteau face à la concurrence dans une logique protectionniste (2.1), ensuite pour doper leurs représentants autour de la table en promouvant leurs « champions » (2.2), enfin en essayant d’organiser à leur bénéfice le menu dans une perspective impérialiste (2.3).

2.1. Un droit protectionniste, pour se protéger de la concurrence étrangère

L’observation des évolutions des dernières années sur la scène économique mondiale révèle un renouveau des aspirations protectionnistes (protéger les entreprises du pays pour leur permettre de se déployer et de conquérir ensuite les marchés internationaux) auto-entretenu (puisque mes concurrents soutiennent leurs entreprises, je dois le faire également pour rétablir l’équité concurrentielle), porté par des considérations politiques (voire, parfois, de préférences partisanes) dans la gestion des politiques économiques, contribuant à renforcer l’illisibilité des régulations.

Les régulations sont ainsi promues pour « protéger » les économies nationales de la concurrence étrangère, en contrôlant plus strictement les flux entrants, comme le montrent la supervision pointilleuse des investisseurs étrangers ou l’érection de barrières douanières.

Le développement du contrôle des investissements étrangers donne une première illustration de ce changement de paradigme²⁴. Cette procédure, qui prévoit l’aval de l’administration quand un acteur non national envisage d’investir dans un certain nombre de secteurs économiques (et particulièrement ceux considérés comme « stratégiques »²⁵), s’est considérablement développée dans les pays européens²⁶. Cette tendance montre l’affirmation d’une volonté de mieux surveiller les acquisitions d’opérateurs économiques nationaux par des acteurs étrangers.

Le déploiement de nouvelles politiques (et donc de régulations) commerciales restrictives constitue une deuxième mobilisation des régulations à des fins protectionnistes, plus médiatiques. Depuis le début de son second mandat, le président Trump a ainsi conduit une révision unilatérale des droits de douane applicables aux produits importés aux États‑Unis. L’annonce de ce basculement ouvertement hostile au libre-échange, lors de ce qu’il a appelé un « jour de libération »³⁰, a conduit ses différents partenaires commerciaux à tenter de négocier séparément – consacrant une dynamique non coopérative.

Au-delà de la politique américaine, les statistiques de l’OMC montrent par ailleurs que les restrictions au commerce international ont crû toutes ces dernières années³¹ : progressivement, des barrières ont été mises aux flux des échanges – qu’il s’agisse des droits (taxes) ou des mesures non tarifaires (obligations réglementaires diverses).

Un premier enseignement est qu’en matière commerciale, le multilatéralisme est mort. L’agonie de ce régime fondé sur le libre-échange, qu’avait permis la chute du totalitarisme soviétique, avait commencé avant : le cycle de négociations de l’OMC dit « de Doha », débuté en 2001, était bloqué depuis longtemps en raison de l’affrontement sino-américain³⁵.

Actant l’échec d’une démarche commune, les États font désormais valoir des accords « plurilatéraux », c’est-à-dire optionnels et valables seulement entre partenaires qui le veulent bien.

Un deuxième enseignement est que l’élection de Donald Trump constitue, d’une certaine façon, une accélération et une amplification d’un processus engagé avant elle.

Washington n’a ainsi pas nommé de juge au sein de l’organe d’appel de règlement des différends de l’OMC, bloquant son fonctionnement depuis la première administration Trump (incluant, donc, l’administration Biden)³⁶.

Un dernier enseignement est que ce changement de paradigme dans les échanges internationaux a des conséquences géopolitiques encore incertaines : la décision d’imposer des droits de douane sur les produits indiens, par exemple, est à la source d’une brouille entre Washington et New Delhi, et elle n’est pas étrangère au rapprochement affiché, mais encore imprécis, entre la capitale indienne et Pékin ou Moscou³⁷.

2.2. Un droit nationaliste, au service des champions nationaux

Une autre stratégie déployée par les États dans la compétition économique consiste à promouvoir leurs propres « champions », ce qu’ils peuvent faire de deux façons : d’abord en déployant des politiques industrielles actives pour encourager leur croissance avec le soutien public, ensuite en assouplissant le droit de la concurrence pour faciliter les consolidations. Dans les deux cas, ces évolutions de la régulation marquent un « retour des États »³⁸ et une rupture avec la théorie libérale d’ouverture des marchés qui a prévalu jusqu’alors.

Première manifestation de ces bouleversements dans la régulation : la politique industrielle est de plus en plus utilisée comme un outil stratégique³⁹, notamment dans le but de « relocaliser » certaines productions ou d’en soutenir d’autres⁴⁰, avec d’autant plus d’impact sur les échanges commerciaux que cette voie qui peut avoir un versant offensif (favoriser la compétitivité pour faire émerger des champions par la performance et l’innovation)⁴¹, en a également un plus défensif et non coopératif⁴² (soutenir les entreprises nationales quels que soient leurs mérites), très prégnant aujourd’hui, porté par l’espoir de chaque pays de capter une partie de la richesse mondiale dans une économie perçue comme un jeu à somme nulle (ce qu’elle n’est pas).

En Europe, le discours sur la politique industrielle a ainsi repris de la vigueur, l’UE se dotant même d’une « stratégie industrielle »⁴³. Aux États‑Unis, l’Inflation Reducation Act de Joe Biden a été l’un des exemples les plus marquants⁴⁴ de mobilisation massive des fonds publics pour soutenir la production nationale. De façon intéressante, les motivations des politiques industrielles et des régulations qui en découlent ont évolué : elles sont aujourd’hui de plus en plus justifiées par des considérations non économiques, comme l’environnement, la sécurité nationale⁴⁵ ou la protection des approvisionnements⁴⁶.

Une seconde illustration de cette évolution se constate à travers la remise en cause du droit de la concurrence et en particulier de l’un de ses volets : le contrôle des concentrations⁴⁸, procédure administrative par laquelle les autorités publiques (la Commission européenne, l’Autorité de la concurrence) sont amenées à vérifier que les rapprochements d’entreprises ne sont pas susceptibles de nuire aux consommateurs (mission qui leur a été confiée par le législateur).

En Europe, depuis des années, certains pays et acteurs économiques plaident pour une approche plus souple du droit, pour faciliter, par la voie de rachats, la consolidation de différents secteurs. Aux États-Unis, l’inflexion est plus franche encore. Le président Trump n’a pas caché son intention de faire du droit de la concurrence un outil politique (pendant son premier mandat⁴⁹ et aujourd’hui à nouveau) pour faciliter la constitution de champions⁵⁰.

2.3. Un droit impérialiste, au service de la puissance, pour imposer une direction au monde

Dans cet environnement international désormais désinhibé, le droit est aussi pour un État un outil de puissance, un soft power, qui le conduit à utiliser les normes pour favoriser sa conception de l’économie ou de la société, tout en défendant ses intérêts.

Un domaine, peu connu, de rivalité pour la puissance est celui des « standards », ces normes qui régissent de nombreux besoins pratiques⁵¹. La Chine, en particulier, s’est vivement engagée pour devenir une puissance normative de référence, cherchant à influencer les standards techniques et industriels à l’échelle mondiale⁵²: le plan « China Standards 2035 » vise à faire du pays le principal exportateur de standards internationaux dans des secteurs clés émergents⁵³, comme l’intelligence artificielle, la 5G, l’Internet des objets (IoT) et les énergies renouvelables⁵⁴.

Un autre domaine, bien plus présent dans le débat public, est celui de l’extraterritorialité du droit, c’est-à-dire la capacité (ou la volonté) d’un État de faire appliquer sa législation au-delà de ses frontières étatiques⁵⁵.

Les États-Unis sont probablement les plus actifs en la matière. Le Foreign Corrupt Practices Act et le Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act, par exemple, couvrent les entreprises étrangères qui utilisent des services financiers américains ou opèrent sur des marchés clés : ces lois permettent à Washington de saisir des opérations hors du territoire américain et d’imposer de fait sa volonté à des acteurs et opérations économiques qui n’en relèvent pas directement. La Chine, sous la direction de Xi Jinping, a également développé un droit à portée extraterritoriale, l’envisageant comme un outil stratégique, à la fois défensif et offensif.

L’Europe sait promouvoir son droit au-delà de ses frontières, notamment en matière de concurrence (même si le critère de rattachement au territoire y existe) : la Commission européenne se fait ainsi une fierté d’avoir sévèrement sanctionné des entreprises américaines, géants de la tech.

Depuis quelques mois, le droit de la concurrence est même présenté comme un instrument de rivalité ou de « détente⁵⁶ » entre les États-Unis et l’UE : la Commission a ainsi préféré attendre avant de rendre deux décisions de sanction à l’encontre d’Apple et de Meta⁵⁷, pour éviter une confrontation trop immédiate⁵⁸ avec les États-Unis, alors que le Président Trump venait de lancer son offensive en matière commerciale.

2.4. Un droit compétitif, plus attractif que celui des autres pays

La régulation est également une manière pour les États de façonner des environnements juridiques attractifs. Diverses politiques ont ainsi cherché à promouvoir des régulations plus favorables aux affaires, pour attirer les capitaux, les activités, les talents.

Cette dynamique concurrentielle n’est pas nécessairement néfaste : elle peut avoir pour effet d’inciter chaque pays à rechercher la performance économique. Elle se traduit toutefois par une fragmentation du monde, dès lors que certains ensembles (comme l’Europe) refusent de suivre la course (ou ne le peuvent).

Les régulations du numérique ou des marchés financiers en offrent des illustrations.

Depuis plusieurs années, le projet d’un Internet mondial sans borne semble se fracasser sur les réalités géoéconomiques : trois grands blocs se dessinent (États-Unis, Chine et Europe), animés par des logiques de régulation distinctes⁵⁹ et multiformes⁶⁰. Cette « balkanisation »⁶¹ progressive par la régulation fait basculer l’espace numérique d’un vaste Internet vers un « splinternet »⁶² dans lequel les acteurs économiques adaptent et différencient leurs pratiques, leurs offres et leurs propositions de contenus selon les aires géographiques⁶³.

La régulation des données constitue ainsi un champ de conflictualité privilégié : avec le déploiement de l’économie numérique se sont développées des régulations⁶⁴, de plus en plus divergentes entre l’UE et les États-Unis⁶⁵. Une première divergence était apparue dans les années 2010, portée par des enjeux de souveraineté. Le CLOUD Act⁶⁶ (2018) prévoit ainsi que les entreprises technologiques américaines doivent pouvoir fournir aux autorités américaines les données des utilisateurs, même si elles sont stockées à l’étranger, dès lors que la justice en fait la demande. Sollicitée sur ce texte, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a jugé (dans deux arrêts dits « Schrems I » en 2015 et « Schrems II » en 2020) que les garanties apportées par les États-Unis en matière de protection des données personnelles n’étaient pas équivalentes à celles de l’UE – cette dernière ayant adopté des règles très protectrices.

Cette divergence transatlantique semble s’amplifier avec l’IA. En la matière, l’UE, qui souhaite se positionner (trop)⁶⁷ à l’avant-garde de la régulation, a adopté un AI Act (2024)⁶⁸, qui vise à réguler les usages de cette nouvelle technologie selon le degré de risque qu’ils pourraient représenter. Les États-Unis semblent beaucoup moins enthousiastes : à cette date, aucune législation fédérale n’y existe (à peine entré en fonction, Donald Trump a révoqué un décret exécutif du président Biden ; le gouverneur de Californie, démocrate, a opposé son veto à un texte de régulation de l’IA, considérant que des règles trop précoces pourraient entamer leur compétitivité)⁶⁹.

La multiplication des régulations divergentes sur les marchés financiers donne une autre illustration de la concurrence internationale, particulièrement dans un secteur où le capital est formidablement mobile – et où l’Europe est à la peine. Là aussi, deux continents, deux régulations – et des contraintes différentes pour les entreprises.

Les enjeux environnementaux et leurs régulations saisissent de plus en plus la régulation financière. En la matière, l’Europe impose un cadre rigoureux, qui repose sur une logique de « reporting » faite d’indicateurs et de procédures, au cœur des textes récents les plus médiatiques : le règlement SFDR (Sustainable Financial Disclosure, qui a imposé des obligations de transparence, selon une approche dite de « double matérialité »⁷¹) et la directive CSRD (Corporate Sustainability Reporting Directive, qui prévoit que les entreprises européennes devront produire des rapports précis sur leurs impacts ESG – Environnement, Social, Gouvernance), selon une nomenclature détaillée et exigeante⁷². Aux États-Unis, les normes sont autrement moins exigeantes et l’essentiel des régulations reste volontaire⁷³ – cette divergence s’est d’ailleurs accentuée avec ce que les analystes ont appelé un « ESG backlash », un mouvement des entreprises et des États fédérés qui ont protesté face à la croissance des obligations normatives.

Dans le domaine de la régulation prudentielle⁷⁴, les États-Unis⁷⁵ ont, dès le mandat de Joe Biden, cherché à assouplir les contraintes pesant sur leurs banques, notamment celles relevant de l’accord international dit de « Bâle III⁷⁶ », qui visent à augmenter les exigences en matière de fonds propres, de liquidité et de gestion des risques. Dans un même mouvement, la Banque d’Angleterre a assoupli ses plans pour les banques britanniques et repoussé leur mise en place à 2026⁷⁷. L’UE, elle, a transcrit les règles de façon stricte⁷⁸, conduisant la France, l’Allemagne et l’Italie à adresser une lettre à la Commission européenne, demandant un ralentissement dans l’adoption de nouvelles réglementations bancaires⁷⁹. Plus récemment, les banquiers ont publiquement pris la parole pour exprimer leur « ras-le-bol » vis-à-vis d’un niveau de normes considéré comme excessif⁸⁰.

Progressivement, en matière financière, se confirment ainsi des divergences de régulation entre les États-Unis et l’Europe. Ces différences risquent de conduire certains acteurs européens à des arbitrages délicats : en dépit des convictions fortes qu’ils peuvent défendre, vont-ils pouvoir retenir des niveaux d’exigence élevés, lorsque leurs concurrents les plus proches n’ont pas à respecter les mêmes contraintes ?

1.1. Brussels effect ou Brussels defect ?

Dans ce contexte international fragmenté et hyperconcurrentiel, l’Europe peine à trouver sa place. Elle tend, dans son discours, à faire de la qualité de sa régulation un atout différenciant. Il y a quelques années, Anu Bradford publiait un ouvrage qui décrivait la façon dont l’Europe influence les réglementations mondiales⁸¹. Elle qualifiait ce soft power en « Brussels effect », notion appelée à un grand succès médiatique, qui « fait référence à la capacité unilatérale de l’UE à réglementer le marché mondial »⁸². Cette vision du droit comme vecteur spécifique de l’influence européenne n’est pas nouvelle. Zaki Laïdi l’écrivait en 2008 : « le recours à la norme est pour l’Europe plus qu’un choix.

C’est une nécessité qui trouve sa source dans le caractère normatif de la construction européenne. La norme est ce qui permet à l’Europe de dépasser la souveraineté des États sans l’abolir »⁸³.

Cet effet est réel : en matière de régulation des données, le Règlement général sur la protection des données (RGPD) est mis en œuvre de façon rigoureuse par de grandes firmes internationales et il a inspiré certaines législations hors de l’UE. Le droit de la concurrence européen est également respecté mondialement. Peut-on pour autant vérifier un pouvoir de l’ampleur décrite par Anu Bradford, qui estime que l’UE brille par son « hégémonie réglementaire mondiale inégalée par ses rivaux géopolitiques »⁸⁴ ? Il semble impératif de modérer le propos.

D’abord, la puissance du droit est une conséquence de la puissance économique plutôt que sa source. L’élection de Donald Trump et les soubresauts des relations géoéconomiques plus largement montrent que ce sont la vitalité et la robustesse économiques qui permettent au nouveau président américain de se croire libre d’écarter les conventions internationales et de partir à l’offensive contre les normes de ses partenaires.

Ensuite, la capacité à innover façonne le monde plus que celle de le réguler. En l’espèce, la critique qui répète que l’UE se contente de réguler ce qu’elle n’a pas été capable d’inventer n’est pas totalement erronée. Qui a le plus d’utilité et d’influence durable sur nos vies : TikTok et Apple, ou les textes qui réglementent leur usage a posteriori ? Celui qui a inventé l’automobile ou celui qui a rédigé les principes de l’assurance conducteur ?

A l’inverse, la stabilité du droit est un facteur majeur de sécurité pour les entreprises (elle permet d’anticiper et de se projeter sereinement dans l’avenir) : normes bien conçues, transparentes et adaptées aux réalités économiques favorisent l’innovation et réduisent les coûts de transaction pour les entreprises.

Enfin – et plus encore, miser sur le seul «effet Bruxelles» pourrait révéler un refus d’assumer la voie d’une «vraie» puissance dans l’ordre mondial. Laurent Cohen-Tanugi demande à raison si « une stratégie de puissance (ou d’autonomie stratégique) fondée sur la norme comme substitut de la force ne participe pas d’une tendance historique du projet européen à se définir par ses valeurs et sa vertu au détriment de ses intérêts, et à s’interdire par là toute conscience et affirmation géopolitiques »⁸⁷. De même, Thierry Chopin pointe le risque que, « au mieux, l’Union serait une “puissance normative” exerçant un “soft power” mais qui serait incapable de se doter des moyens classiques de la puissance »⁸⁸.

1.2. L’impératif d’un réveil

Comme l’a bien documenté le rapport Draghi, le vrai défi pour l’Europe est qu’elle ne parvient pas à s’imposer sur les marchés mondiaux, car sa compétitivité décline⁸⁹. A titre d’exemple, du quatrième trimestre 2019 à septembre 2024, l’économie américaine a progressé de 9,4%, contre seulement 4% pour la zone euro⁹⁰. L’écart se creuse formidablement.

Or, il n’est pas de réelle puissance normative sans puissance économique préalable. C’est parce que les États-Unis ont une économie performante qu’ils peuvent prétendre faire la loi, aux sens propre et figuré.

L’UE, de son côté, s’est trop satisfaite de sa capacité à produire des normes et à orienter les comportements (des États, des entreprises, des individus) ; mais cette influence n’est qu’un pouvoir qui s’affaiblira s’il ne repose pas sur l’efficacité économique. Dans le contexte bouleversé des années 2020, les zones économiques les moins compétitives entrent avec une faiblesse majeure.

«Bruxelles» n’est pas seule responsable. Les États membres ont leur part à prendre : non seulement la réactivité de l’UE dépend d’eux, mais leurs politiques nationales individuelles sont des déterminants de la puissance collective. A cet égard, une économie française qui vacille n’est pas un atout pour le continent – et l’incertitude politique a d’ailleurs un coût⁹¹.

L’ensemble du continent doit faire des choix : l’Europe ne peut pas être compétitive et dans le même temps rechercher une stratégie de retrait et de quiétude ; elle ne peut pas vouloir réglementer le monde si elle n’est pas capable d’en être aussi un gendarme (au moins économique). En la matière, comme l’écrit le prix Nobel Jean Tirole, il faut « d’abord, réagir contre nos propres faiblesses et faire en sorte que nous puissions enfin tenir notre rang dans le monde économique⁹² ». En clair, il faut retrouver la voie de la croissance.

Cette étude propose donc quelques pistes simples pour parvenir à cet objectif, pistes qui pourraient servir de lignes directrices pour la Commission comme pour la France, et en particulier pour le prochain gouvernement, à l’approche d’une élection présidentielle. Elles tiennent en trois mots :

– Unifier
– Simplifier
– Consolider

Elles impliquent une action des États, une réaction de l’UE mais également une pleine mobilisation des entreprises qui restent, trop souvent, passives face aux évolutions réglementaires qui affaiblissent la compétitivité.

2.1. Marchés fragmentés, compétition inéquitable

L’un des paradoxes de l’Europe est de se prétendre et se penser comme un marché unique, alors qu’en réalité celui-ci est fragmenté. Il l’est pour des raisons historiques, linguistiques et culturelles, mais également réglementaires : tout en ne cessant de plaider pour un approfondissement de l’unité du continent, les États membres ne sont pas toujours inscrits dans des dynamiques d’unification. Les régulations (fiscales, sanitaires, agricoles et d’autres encore) restent distinctes – voire contradictoires. Cette logique n’est pas illégitime, mais elle n’est souvent pas compatible avec la réalisation d’un marché unique ni avec le discours que porte l’UE. Mario Draghi l’a écrit : « nous avons également laissé notre marché unique fragmenté pendant des décennies, ce qui a un effet en cascade sur notre compétitivité »⁹³, pour deux raisons au moins.

D’abord, cette fragmentation crée des divergences de régulation, qui ralentissent les échanges commerciaux : les entreprises doivent s’adapter aux normes qui changent d’un pays à l’autre, ce qui accroît leurs coûts et réduit leurs opportunités.

Ensuite, cette pratique crée des déséquilibres de compétitivité. A ce titre, la France a pris une habitude désormais bien connue de « surtransposer », c’est-à-dire d’accroître le niveau de contraintes imposé à ses opérateurs économiques lorsqu’elle traduit les textes de l’UE dans son droit national. Non seulement cette pratique revient à s’éloigner de la logique d’unification du marché, mais en outre elle pénalise l’économie nationale, affectant négativement la compétitivité des entreprises.

Il ne faut pas se méprendre : la compétition entre les législations est légitime. Après tout, si la France souhaite suivre une politique interventionniste qui privilégie la redistribution alors que l’Allemagne ou l’Italie préfèrera une politique réglementaire compétitive, qu’elles en soient toutes libres ! Mais il n’est pas logique, ensuite, ni légitime d’ailleurs, que la France s’en plaigne et se lamente. En outre, puisque l’Europe est d’abord un marché, il faut que celui-ci soit régulé dans le sens d’une libre circulation. Aux États-Unis, où la concurrence entre les États existe, ceux-ci n’en sont pas moins soumis à des normes communes qui veillent à garantir l’efficacité d’un grand marché commercial.

Chaque État membre devrait à ce titre se confronter à ses propres faiblesses, avant d’accuser l’Europe. La France est une bonne candidate pour cet exercice.

2.4. Faire du marché unique la seule priorité de l’Europe

La première voie à suivre pour garantir la compétitivité de l’économie européenne et l’émergence de champions européens est celle de l’unité du marché européen, dont « l’approfondissement » a été bénéfique⁹⁴ et doit être poursuivi.

Le rapport Letta⁹⁵, remis en 2024 à la Commission plaidait en ce sens, dans le but d’approfondir le marché, en particulier dans quelques secteurs (comme les télécoms, l’énergie, la défense). Il recommandait même l’introduction d’une « cinquième liberté »⁹⁶ axée sur la recherche, l’innovation et l’éducation.

Ces évolutions seront toutefois longues à venir et à produire des résultats : on voit mal pourquoi et comment les freins qui ont retenu les gouvernements mais aussi les citoyens de réaliser le marché unique disparaitraient soudain – voire même rapidement. Alors que le rapport Draghi a été publié en septembre 2024, on peine à en trouver, plus d’un an plus tard, les premières conséquences pratiques. L’UE doit donc poursuivre dans la voie de l’unification, sans illusion sur sa rapidité : elle ne permettra pas la création de champions à très court terme.

La prochaine Commission devrait donc faire de l’unité du marché sa priorité absolue et arrêter les initiatives annexes. Elle doit se rappeler que la vocation première de l’Europe était d’être un marché, car c’est de la puissance économique que doit découler son existence et sa puissance politiques. Pour la France, cela signifie qu’elle doit d’abord optimiser sa propre compétitivité.

Une seconde voie pour faciliter l’unité du marché et rétablir l’équité de sa concurrence relève des États membres : la France doit arrêter de surtransposer et de façon générale de s’interroger sur les nombreux poids réglementaires qu’elle impose à ses entreprises, alors que celles-ci sont inscrites dans une compétition européenne voire internationale.

Dans un contexte où les réformes européennes progressent lentement, l’action nationale constitue dès lors un levier immédiat et décisif pour renforcer la compétitivité.

Recommandation n°1 : La Commission et le prochain gouvernement français devraient remettre l’unification économique du marché européen en tête de l’agenda politique européen, laissant de côté les autres projets plus secondaires (hors défense) ;

Recommandation n°2 : Créer une cellule de travail de convergence normative (États, Commission, Parlement européen), qui propose des actions opérationnelles pour une réduction des divergences fiscales, sociales et environnementales, avec un calendrier ;

Recommandation n°3 : Instaurer une clause de non-surtransposition qui se traduise, dans un premier temps, par l’identification claire dans les textes discutés au Parlement des contraintes et obligations ajoutées par le législateur national.

3.1. Régulation excessive, compétition absente

Un autre paradoxe de l’UE (et peut-être plus encore, là aussi, de la France) est que, compte tenu de son modèle économique et social, elle entre dans la période des turbulences mondiales lestée de contradictions difficiles à réconcilier. Ses acteurs économiques subissent :

– Une pression fiscale et réglementaire interne qui, parfois (mais pas toujours) pour des raisons légitimes de promotion de son « modèle social » et « environnemental », nuit de fait à sa compétitivité. Les entreprises européennes arrivent sur les marchés mondiaux lourdes de régulations qui accroissent leurs coûts ;

– Une pression concurrentielle externe d’une virulence croissante, souvent face à des opérateurs économiques qui bénéficient eux-mêmes de soutiens publics dans leurs propres pays, s’affranchissant ainsi des règles d’un marché réellement concurrentiel.

Au total, le modèle européen, qui se veut des plus vertueux, semble manquer d’adaptabilité aux réalités géoéconomiques.

Dans ce domaine, l’UE a des progrès considérables à réaliser. Le rapport Draghi, publié à l’automne 2024, a sonné l’alarme de façon très claire : les régulations peuvent constituer un frein à la croissance⁹⁷. L’excès de réglementation y est pointé du doigt : « environ 3.500 textes législatifs ont été promulgués et environ 2.000 résolutions ont été adoptées aux États‑Unis au niveau fédéral au cours des trois derniers mandats du Congrès (2019-2024). Au cours de la même période, environ 13.000 actes ont été adoptés par l’UE »⁹⁸.

3.2. Poursuivre un objectif de dérégulation

Un deuxième axe prioritaire est donc celui de la simplification. Il doit porter prioritairement sur les régulations (notamment la fiscalité). Son objectif doit être de faciliter la vie des entreprises (et des citoyens), parce que les coûts administratifs (environ 150 milliards d’euros dans l’UE¹⁰⁰) méritent eux aussi d’être rationnalisés.

Dès 2006, le Conseil d’État avait dénoncé la surproduction normative. Les « chocs de simplification » se sont succédé depuis en France. A partir de 2017, un effort sensible a d’ailleurs été fait en faveur d’une numérisation des procédures¹⁰¹. En 2024, a même été créé « France simplification ». La France n’en reste pas moins assez mal positionnée dans les classements internationaux¹⁰² : elle arrive 43^e en termes d’efficacité de l’administration, 67^e en termes de politique fiscale, 30^e pour sa législation des affaires.

Au niveau européen, la nouvelle Commission a elle aussi fait de la simplification (« Mieux légiférer ») un projet prioritaire¹⁰³. Elle poursuit notamment l’objectif de réduire les charges administratives existantes d’au moins 25%, et de 35% pour les PME (-37 milliards d’euros de coûts)¹⁰⁴. Mais les résultats peinent à se manifester.

Pour aller plus loin, il ne suffit pas de simplifier a posteriori, il faut produire moins de normes, ce qui suppose une révolution intellectuelle : pour y parvenir, il faut que l’administration fasse confiance aux citoyens, qu’elle ne pose pas systématiquement le principe qu’ils vont tenter d’abuser d’elle et du droit. Il faut, en somme, sortir de la « société de défiance »¹⁰⁵.

L’UE comme la France doivent donc arrêter de vouloir tout réglementer. La dérégulation est notre deuxième priorité vitale.

Recommandation n°1 : Mettre en place un moratoire réglementaire sectoriel (dans le numérique, l’énergie, les biotech notamment) : pas de nouvelles normes avant que les précédentes n’aient été évaluées ;

Recommandation n°2 : Instaurer un principe de confiance dans l’élaboration des normes : évaluer systématiquement si l’objectif donné à une norme peut être atteint autrement que par la contrainte et privilégier les obligations de résultat plutôt que de moyen ;

Recommandation n°3 : Conduire une évaluation de la régulation dans les secteurs stratégiques (dans le numérique, l’énergie, les biotech notamment), à laquelle participeront les acteurs de ces secteurs afin d’évaluer le coût des normes, leur pertinence, et supprimer toutes les normes qui nuisent à la croissance.

4.1. Marchés fragmentés, consolidation impossible

Les ambiguïtés européennes entre fragmentation de fait des marchés et unification voulue dans la théorie sont lourdes de conséquences en ce qu’elles constituent parfois des barrières infranchissables à l’émergence de champions industriels, alors que la concurrence internationale est en train de s’accélérer et s’intensifier.

Au total, aujourd’hui, les entreprises européennes se retrouvent face à des contradictions périlleuses : comme elles n’évoluent pas sur un vaste marché unique, elles ne peuvent croître que sur leurs marchés nationaux ; or atteindre une taille critique de dimension continentale (ou au moins couvrant plusieurs pays) leur est indispensable pour investir et exister sur les marchés internationaux. Elles sont donc tentées de consolider leurs marchés (la voie de la consolidation est réclamée par les opérateurs économiques dans de nombreux secteurs : télécoms, banque, etc.), mais les autorités de la concurrence s’y opposent, craignant les risques pour les consommateurs (ce qui est leur mission) et leur répondent que la seule option envisageable serait celle d’une expansion sur d’autres marchés, au sein d’un grand marché européen… qui n’existe pas.

L’UE continue ainsi de plaider pour une compétitivité continentale et des champions européens, envisageant ses régulations au niveau de la zone, alors que les réalités économiques ne correspondent pas à cette vision des marchés – souvent, là aussi, parce que les États membres ne le permettent pas.

4.2. Faciliter la constitution de champions compétitifs

La voie de la consolidation européenne a semblé connaître quelques frémissements récents : le débat se fait plus pressant sur l’impératif d’avoir des « champions » européens et – faute de marché unique – sur le fait que cette voie passe par des concentrations.

Plusieurs initiatives doivent être relevées : les rapports Draghi et Letta ont appelé à une forme de consolidation du marché au niveau européen, non des marchés nationaux ; Ursula von der Leyen a appelé à une « nouvelle approche de la politique de concurrence » qui devrait être « plus favorable aux entreprises qui se développent sur les marchés mondiaux »¹⁰⁶.

Certaines ambiguïtés résistent toutefois, qui ralentissent les projets, et les problématiques réelles sont souvent évitées. Le débat repose donc sur une question clé : l’UE doit-elle privilégier la création de grandes entreprises capables de rivaliser avec les géants mondiaux¹⁰⁷, même si cela réduit la concurrence interne¹⁰⁸ – et nuit aux consommateurs, notamment à travers des hausses de prix¹⁰⁹ ? Si une partie des praticiens¹¹⁰ et des entreprises plaident en ce sens, la voie n’est pas sans susciter de vives oppositions¹¹¹.

En attendant, les entreprises européennes sont au cœur de la tempête… De même la France doit agir sans attendre, à son propre niveau.

Recommandation n°1 : Instaurer un principe de compétitivité dans l’adoption des régulations nationales : toute proposition de régulation nationale française devra être accompagnée de son évaluation sur la croissance ;

Recommandation n°2 : Conduire une évaluation coût/bénéfice du contrôle des concentrations et envisager de l’appliquer aux plus grosses opérations ;

Recommandation n°3 : Favoriser la convergence des marchés de capitaux.