La Fondation pour l'innovation politique propose cinq grandes mesures pour redresser le commerce extérieur français

La Fondation pour l’innovation politique (FONDAPOL) vient de publier une étude de Mme Laurence DAZIANO, maître de conférences en économie à Sciences Po et membre du conseil scientifique de FONDAPOL, « Repenser notre politique commerciale ». A l’heure où le protectionnisme occupe une place croissante dans le débat public aux Etats-Unis comme en Europe, nous publions, ci-dessous, les cinq grandes mesures proposées par la Fondation pour moderniser notre politique commerciale.

« Refonder la politique commerciale de la France

(…) L’élection de Donald TRUMP à la présidence des Etats-Unis symbolise le retour du protectionnisme dans les échanges internationaux. La politique commerciale que le nouveau président élu souhaite mettre en place passe par un rejet des accords internationaux et une politique particulièrement agressive à l’égard de la Chine. Cette nouvelle politique commerciale américaine devrait avoir un impact fort sur les échanges internationaux. Au sein de l’Union européenne, la politique commerciale, une de ses compétences exclusives, fait également l’objet de contestations croissantes.

Devant cette nouvelle situation, le commerce international constitue d’autant plus un facteur déterminant de l’influence et du rang de la France dans le monde au travers des grandes négociations multilatérales. Notre pays doit retrouver une place centrale et s’adresser à tous les marchés, que ce soit les Etats-Unis, malgré les menaces qui pèsent sur les négociations relatives au Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement (Transatlantic Free Trade Agreement, ou laita), ou la Chine, dans le cadre de son accès au statut d’économie de marché ou les marchés émergents.

Mais la France souffre de handicaps. Structure!lement élevé, le déficit de la balance commerciale de notre pays provient autant d’une baisse continue de sa compétitivité que de son décrochage industriel, qui pèse lourdement sur nos exportations. Parallèlement, la structure du commerce mondial s’est fortement modifiée, déplaçant les zones de forte croissance des pays développés, subissant la désindustrialisation de leurs économies, vers les pays émergents, notamment les BRICS (Brésil, Russie, Inde et Chine). Le redressement de notre commerce extérieur ne pourra faire l’économie d’un investissement massif dans ces régions et dans les nouvelles routes commerciales qui se dessinent actuellement. L’annonce récente par l’Organisation mondiale du commerce (OMC) d’une croissance de 1,7 % du commerce international en 2016 – soit un niveau inférieur au taux de croissance mondiale (2,2 %) – renforce ce constat (…).

1. Moderniser notre politique commerciale : les nouveaux enjeux commerciaux (…)

1. Créer un Conseil de sécurité commercial européen.
   Afin de défendre ses intérêts, l’Union pourrait s’appuyer sur un Conseil de sécurité, composé des grands Etats membres et de représentants des entreprises, soit une dizaine de personnes au total. Ce Conseil aurait pour objet de lister nos intérêts défensifs et également de surveiller nos intérêts offensifs. Il serait compétent pour discuter des sujets stratégiques tels que les investissements, la propriété intellectuelle, l’accès à l’énergie ou aux matières premières. Son premier dossier pourrait concerner le statut d’économie de marché de la Chine et l’acier européen.
2. Faire conduire les négociations commerciales européennes par la présidence de l’Union européenne,
   afin de renforcer le caractère politique de la négociation, et pas uniquement par le commissaire au Commerce. Il ne s’agit pas de déposséder la Commission européenne ou la DG Trade de leurs compétences de négociation, mais plutôt de marquer le caractère éminemment politique des négociations commerciales qui se déroulent de manière bilatérale entre les grands partenaires. Cette réforme nécessitera une révision des traités, puisque la politique commerciale est un domaine de compétence exclusive de l’U.E. – à l’exception des traités commerciaux qui comportent des éléments relevant d’un domaine de compétences mixtes, à l’instar du traité Comprehensive Economie and Trade Agreement (CETA) entre l’Union européenne et le Canada, qui doit passer par la ratification des parlements nationaux.
3. Mettre en place un Buy European Act,
   sur le modèle du Buy American Act. Certains investissements, par exemple dans le domaine des transports, de l’énergie ou des grandes infrastructures, financés par des fonds publics européens ou étatiques, devraient contenir une part, à définir, de production locale, sur le modèle de ce que les Etats-Unis ont demande à Alstom pour la construction de ses trains sur le sol américain lors du contrat conclu en septembre 2016.
4. Adopter une position commune des pays développés pour obtenir la réciprocité avec la Chine.
   Le prochain président de la République devra porter les questions commerciales dans les enceintes internationales telles que le G20, l’OCDE et l’OMC. Il faudra notamment mettre à l’ordre du jour les pratiques de dumping de l’industrie chinoise et la réduction des surcapacités industrielles afin de préserver les équilibres économiques mondiaux. Le prochain président devra également souligner la nécessité de la réciprocité des investissements (les investissements chinois à l’étranger se montent à 100 milliards de dollars pour le premier semestre 2016, soit autant que pour l’année 201 5), alors que de nombreux marchés émergents demeurent fermés aux investissements occidentaux.
5. Instaurer une taxe climat (ou carbone) à l’entrée du territoire européen du marché unique comprise entre 1 et 3 % du produit concerné selon sa teneur en carbone.
   L’idée serait double : rétablir l’équilibre concurrentiel entre les industriels européens soumis à des normes environnementales contraignantes et les industriels des pays émergents ; et disposer de ressources nouvelles pour financer notre adaptation climatique. La mise en place d’une taxe climat serait également conforme à l’OMC puisqu’elle se rapporterait à la « conservation de ressources naturelles épuisables ». L’OMC a déjà considéré qu’une taxe pouvait être mise en place si elle se fondait sur des engagements précis relevant de conventions internationales sur l’environnement. Il suffirait de se fonder sur les engagements européens émis dans le cadre de l’Accord de Paris sur le climat (baisse de 40 % des émissions de gaz à effet de serre en 2030 par rapport au niveau de 1990).
6. Instaurer immédiatement des mesures anti-dumping contre toutes les industries en surproduction ou subventionnées dans les pays émergents à un taux minimal de 15 %.
   En avril 2016, la Commission européenne a pris des mesures anti-dumping contre les aciers laminés chinois et russes avec des droits de douane respectifs de 19 et 25 %. Ces mesures doivent s’appliquer à l’ensemble des industries en surproduction qui se déversent en Europe, en faisant peser la charge de la preuve sur les industriels étrangers et non sur les industriels européens comme le prévoit la réforme actuelle de la Commission européenne.
7. Evaluer a posteriori les accords commerciaux.
   Réaffirmer le principe d’ouverture commerciale doit s’accompagner d’une politique active d’évaluation de l’impact des accords commerciaux a posteriori, ne serait-ce qu’en termes d’accroissement effectif des échanges, voire de création d’emplois au sem de l’Union européenne. L’accord de libre-échange conclu avec la Corée du Sud pourrait constituer le premier exercice de cette nature
8. Lancer la négociation d’un accord de libre-échange entre l’Union européenne et la Russie.
   L’ancrage de la Russie à l’Europe, alors que les regards de Moscou se tournent de plus en plus vers l’est, et notamment la Chine, depuis les sanctions occidentales mises en place en 2014, milite pour le lancement de négociations commerciales actives entre Bruxelles et Moscou.
9. Lancer la négociation d’un accord de libre-échange entre l’Union européenne et l’ASEAN.
   Le retrait annonce des Etats-Unis de la zone économique asiatique constitue une opportunité pour l’Union européenne d’apparaître comme une alternative ou un complément aux pays de la zone Asie face à la Chine. Elle permettrait également dans les négociations commerciales, au-delà de la baisse des tarifs douaniers, de définir des normes sociales, sanitaires, etc., eurocompatibles et plus favorables aux intérêts des consommateurs européens que les normes qui risquent d’être érigées par la puissante industrie chinoise en unique référence.

De manière générale, les négociations commerciales européennes ont été de plus en plus « diluées » par des considérations non commerciales, a fortiori depuis l’entrée en scène du Parlement européen avec le traité de Lisbonne. L’immixtion de ces demandes non commerciales est une des raisons de l’affaiblissement du levier de négociation de la Commission. Il faudra revenir aux fondamentaux des traités commerciaux, ce qui signifie promouvoir les intérêts économiques, industriels et commerciaux de l’Union européenne avant toute autre considération.

2. Entrer dans le nouveau monde : les nouvelles routes commerciales

Le commerce extérieur français doit se repositionner massivement vers les nouvelles routes commerciales, c’est-à-dire les zones émergentes en forte croissance. Il s’agit de redonner un corpus doctrinal à l’action économique extérieure française, très largement « orpheline » depuis la suppression de la Direction des relations économiques extérieures (DREE) et son absorption par la direction du Trésor Cette question est stratégique car l’amélioration de nos parts de marchés dans le commerce international passe par la hausse de nos exportations dans les pays émergents. Nos parts de marché dans le commerce mondial sont passées de 6 % en 1993 à 3,2 % en 2014, et ne progressent pas depuis. Tous les pays européens qui ont réussi a améliorer leur solde commercial, notamment les Allemands et les Italiens, ont connu une hausse de leurs parts de marché dans les pays émergents qui connaissent les taux de croissance les plus élevés Les pays émergents offrent à la France une opportunité historique de transformer la contrainte de la mondialisation en avantage. Ils constituent non seulement le foyer de la croissance mondiale mais, à l’instar de ce qu’a connu l’Occident deux à trois siècles plus tôt, leur développement s’accompagne de mutations structurelles, au premier rang desquelles une urbanisation accélérée, plus ou moins maîtrisée, mais dans tous les cas génératrices de besoins colossaux distribution d’eau, d’électricité, de carburant, assainissement, transports urbains, aéroports, téléphonie, traitement des déchets, génie civil, construction, alimentation, services publics… La France dispose dans tous ces secteurs d’une expertise de pointe et de groupes nationaux leaders mondiaux, parmi lesquels Engie, EDF, Total, Axa, Carrefour, Auchan, Vinci, Orange, Bouygues, Saint-Gobain, Veolia, ADP, RATP, SNCF, Keolis Les « villes monde » de demain seront situées dans les BRICS et les BENIVM (Bangladesh, Ethiopie, Nigeria, Indonésie, Vietnam et Mexique). La croissance se jouera de plus en plus dans ces métropoles mondialisées au Sud ( ).

Cette stratégie serait formalisée dans le cadre de la rédaction d’un « Livre blanc sur la stratégie et les partenariats dans les pays émergents » La France est d’autant mieux armée pour faire face à cette nouvelle donne qu’elle dispose du troisième réseau diplomatique mondial (derrière les Etats-Unis et la Chine) Ce réseau comprend 163 ambassades bilatérales et 16 représentations multilatérales et emploie plus de 5500 agents ( ).

Business France devra concentrer son activité sur ces quarante marchés émergents et fermer son activité dans les marchés matures, notamment européens, pour lesquels les entreprises n’ont pas besoin d’une aide à l’exportation (…).

3. Réformer notre architecture gouvernementale et administrative relative au commerce extérieur (…)

1. Au niveau gouvernemental, un MITI (Ministry of International Trade and Industry) à la française serait créé.
   Le lien doit être fait entre la politique commerciale stricto sensu et les divers volets des politiques industrielles, de compétitivité et d’innovation, comme c’est le cas au Japon, aux Etats-Unis ou en Chine. Le regroupement de ces compétences dans un ministère unique permet d’établir un lien étroit entre les stratégies de protection des industries naissantes, de promotion des exportations et de politique industrielle. Ce MITI regrouperait les portefeuilles de l’économie, de l’industrie, du commerce extérieur et de l’enseignement supérieur. Cette organisation ferait davantage sens que le rattachement au Quai d’Orsay, qui traite davantage des sujets diplomatiques classiques.
2. Au sein du MITI, la politique commerciale serait incarnée par un ministre délégué au Commerce extérieur.
   Le terme prend tout son sens car, souvent, le gouvernement français ne comprend qu’un secrétaire d’Etat au Commerce extérieur, lequel est qualifié à l’étranger de « Secretary of State », ce qui correspond, dans la nomenclature anglo-saxonne, à un emploi de directeur d’administration centrale ou de vice-ministre, mais à caractère administratif et non politique. Pour négocier les accords internationaux, les grands contrats et discuter avec ses homologues étrangers, le titulaire du portefeuille doit être de rang ministériel. Pour s’acquitter au mieux de ses missions, le ministre délégué devra présenter une triple expertise : parler couramment les langues étrangères, surtout l’anglais ; être un spécialiste de l’économie internationale, voire des pays émergents ; connaître le monde de l’entreprise.
3. Les corps des conseillers et attachés économiques seraient fusionnés au sein d’un corps unique, celui des Affaires étrangères,
   afin de ne pas perdre le lien étroit entre le réseau diplomatique et le réseau des services économiques. Cette réforme statutaire permettrait d’achever la création d’un corps interministériel unique ayant vocation à servir à l’étranger. Cela ne changerait rien quant à la compétence de Bercy sur les dossiers économiques internationaux, mais le corps statutaire unique permettrait de multiplier les allers-retours entre les administrations.
4. Une direction générale du commerce extérieur (DGCE) serait créée au sein du MITI.
   Cette DGCE fusionnerait la partie de la direction générale du Trésor en charge des relations commerciales et bilatérales, et les dispositifs similaires et concurrents, constitués dans la période récente, au Quai d’Orsay (direction des entreprises et une partie de la direction générale de la mondialisation). La DGCE assurerait la tutelle unique de Business France et la tutelle « partagée » sur les pôles de compétitivité.
5. Le volet innovation pourrait être mieux mis en avant en implantant dans une dizaine de grands marchés,
   des French Innovation Centers (sur le modèle danois). Ces centres, dont le rôle serait de promouvoir des partenariats d’innovation et industriels sur des secteurs clés, fonctionneraient selon un partenariat public privé (PPP).
6. Une « War Room » pour les grands contrats, présidée par le président de la République,
   serait créée. Il s’agit d’appliquer la méthode suivie pour les grands contrats militaires (Rafale, sous-marins en Australie). L’objectif est d’avoir un suivi, dans la durée, des relations politiques et diplomatiques de haut niveau, des conditions de financement (essentielles, par exemple, pour les contrats nucléaires) et d’assurer la cohérence de l’action française.
7. Une conférence de coordination, présidée par le ministre délégué et dont le secrétariat serait assuré par la direction générale du commerce extérieur, serait instituée.
   La France dispose d’organismes reconnus dans chacun de leur domaine : COFACE pour l’assurance-crédit, BPI CDC pour les prêts (mais la Cour des comptes met en garde contre « un besoin de financement non résolu de Bpifrance de 2,4 milliards d’euros entre 201 7 et 2019 »), Business France, voire chambres de commerce, pour les informations. Vouloir tous les rassembler dans une même entité présente le risque de perdre le savoir-faire ou, du moins, de le diluer fortement. La création d’une conférence de coordination permettrait de doter le Commerce extérieur d’une vraie autorité pour coordonner et rationaliser leurs actions.
8. Au titre de la rationalisation et de la simplification, la question de la fermeture des structures de développement économique des Régions se pose.
   A la place, les Régions financeraient Business France, qui disposerait, en contrepartie, de bureaux régionaux plus étoffés.
9. Enfin, le ministre du Commerce extérieur s’appuierait sur un conseil de pilotage du commerce extérieur
   associant le secteur privé (pas uniquement les grandes organisations, mais aussi quelques chefs d’entreprise emblématiques) qui pourrait, une fois par an, fixer des axes, notamment en termes géographiques et sectoriels.

4. Reconquérir nos parts de marché industriel (…)

1. En premier lieu, il n’y a pas à choisir entre la vieille industrie et la nouvelle économie.
   Au contraire, l’industrie peut être réinventée grâce à la révolution numérique. La numérisation change les modes de production. Le design peut être adapté et le processus de production modifié. L’activité industrielle est désormais très éloignée du taylorisme. De ce point de vue, l’industrie devient beaucoup plus « émancipatrice » pour le salarié.
2. En second lieu, la robotisation ne signifie pas la disparition des ouvriers.
   La France doit favoriser la robotisation et rattraper son retard : une étude du cabinet Roland Berger, en 2014, indiquait que l’Allemagne disposait de 150 000 robots alors que la France n’en comptait que 34 500. Le taux de robotisation (nombre de robots pour 10 000 employés) était de 125 en Allemagne contre 84 en France en 2014. Il existe des différences selon les filières, qui ont des contraintes différentes, mais dans tous les cas la robotisation laisse encore beaucoup de place aux humains et à leurs compétences pointues.
3. En troisième lieu, la base industrielle ne doit pas être laissée aux pays émergents.
   La valeur ajoutée d’un produit ne se mesure pas seulement à la conception, mais également à la fabrication qui peut nécessiter des compétences rares. Les ouvriers de demain disposeront d’une double compétence qui visera à maîtriser les machines tout en adaptant la production au produit.
4. Enfin, il faut réorienter l’épargne des Français vers l’industrie.
   Les épargnants allemands investissent quatre fois plus dans l’industrie que les épargnants français. La mise en place de fonds souverains français permettrait de poursuivre l’action conduite avec la création du Fonds stratégique d’investissement (FSI). La Caisse des dépôts ne peut pas tout faire. Une industrie forte est le seul moyen de redresser durablement le solde du commerce extérieur français et de retrouver un niveau d’emplois plus élevé et équilibre sur le territoire.

5. Favoriser l’export des PME (…)

1. Ne pas aller vers l’interlocuteur unique et conserver des équipes spécialisées.
   Depuis plusieurs années, les gouvernements ont souhaité simplifier les systèmes d’accompagnement à l’exportation en rapprochant les organismes dédiés au soutien à l’exportation. L’idée d’origine, simple et bien fondée, ne doit pas être dévoyée. Offrir aux PME un interlocuteur unique capable de leur montrer l’ensemble des dispositifs est une bonne solution. Elle s’adapte aux besoins d’une PME qui n’a pas les moyens de contacter, d’étudier ou de rechercher l’ensemble des aides dont elle peut bénéficier. Cette idée ne doit pas être dévoyée en transformant l’interlocuteur unique en un spécialiste multifonctions. Chaque métier – prêteur, assureur, garant… – répond à des spécificités. Il faut conserver ces spécificités et éviter de les diluer au sein d’un seul et unique organisme. Il faut éviter de regrouper au sein de la BPI l’ensemble des métiers d’accompagnement à l’exportation, d’autant que la présence de la BPI tend à devenir une condition sine qua non pour investir pour les acteurs privés, ce qui crée de facto un effet d’éviction.
2. Arrêter le saupoudrage des aides à l’exportation.
   La création d’Ubifrance, devenue Business France à la suite de fusion avec l’Agence française pour les investissements internationaux (APN), a donné lieu à la création d’un nouvel établissement public industriel et commercial. Qu’un organisme parapublic fasse payer ses services n’est pas illogique, même s’il s’agit de monétiser les activités antérieurement prises en charge gratuitement par le réseau des missions économiques. En revanche, que les entreprises payent ces prestations en faisant appel à des aides publiques confine à une complexité peu utile. L’aide à l’exportation doit être pensée de façon globale. L’offre devrait être de proposer des études, des informations sur le marché et, le cas échéant, une enveloppe complémentaire pour la PME exportatrice.
3. Retrouver une expertise française des prêts à l’exportation.
   Durant les années 1980 et 1990, les banques françaises étaient internationalement reconnues comme étant les meilleures pour les crédits à l’exportation. Depuis, trouvant le métier sans doute peu rentable et arguant de nouvelles contraintes liées à Bâle ll et lll, elles ont progressivement abandonné le marché aux banques étrangères. Il n’est plus rare que nos exportations emblématiques soient financées par des banques étrangères (Airbus, notamment) et que les PME ne trouvent plus personne pour les accompagner. La BPI, comme prêteur direct, présente un intérêt pour compenser les lacunes du marché, mais demander au marché de prendre ses responsabilités pourrait être plus utile à long terme. L’Etat devrait avoir les moyens de réunir les banques de la place de Paris et de les « forcer » à mettre en place des lignes minimum pour contribuer aux financements des exportations, sans avoir à recourir au prêteur direct, la seule garantie de l’Etat devant suffire. Normalement, la BPI devrait intervenir quand le marché est inefficient, ce qui serait conforme au principe de subsidiarité. Or la BPI est devenue tellement incontournable que le marché n’intervient qu’en sa présence.
4. Evoluer sur le déliement de l’aide publique au développement.
   Malgré les discours sur la diplomatie économique, l’Agence française de développement (AFD) est juridiquement complètement déliée. Ce qui est compréhensible pour des prêts, a fortiori sans coût pour l’Etat, l’est beaucoup moins pour les dons. Même pour des prestations de bureaux d’études, sujet important puisqu’il prépare les appels d’offres, l’AFD passe des appels d’offres, contrairement aux grands concurrents, y compris l’Agence des Etats-Unis pour le développement international (United States Agency for International Development-USAID), qui dispose de contrats-cadres avec des entreprises américaines à qui elle confie les prestations. Le débat sur l’aide déliée est biaisé car nous appliquons une politique non suivie par les Américains, les Chinois ou les Turcs. Dans quelle mesure nos entreprises peuvent-elles, réciproquement, bénéficier de contrats financés par l’aide au développement d’autres pays ? Les dotations de l’Etat à l’AFD devraient être subordonnées à l’attribution d’une part minimale de marchés à des entreprises françaises, sans rompre officiellement le principe global du déliement ».