Les faux-semblants de la proportionnelle

La France traverse une crise démocratique sévère, nourrie par une défiance massive des citoyens envers leurs institutions.

Depuis 2022, la tripartition de l’Assemblée nationale entre le bloc de gauche (NFP), le bloc central (Ensemble) et le Rassemblement national (RN) paralyse les institutions : aucune majorité stable ne peut se dégager, les gouvernements se succèdent dans l’impuissance, et l’abstention atteint des niveaux records.

Cette situation relance avec force la demande d’un passage à la représentation proportionnelle (RP).

L’inégalité de représentation et sa moindre représentativité :

• Surreprésentation mécanique du camp vainqueur : en 1993, la gauche avec 31% des voix n’obtint que 14% des sièges ; la droite avec 44% des voix remporta 86% des sièges ;

Cette situation est due à deux facteurs

• Le découpage des circonscriptions : d’importantes variations du nombre d’habitants dans les circonscriptions demeurent ;

• Seuil d’accès au second tour dissuasif : fixé à 12,5% des électeurs inscrits (et non des suffrages exprimés), ce seuil devient de facto 25% des voix lorsque l’abstention avoisine 50%, laminant les petits partis.

La RP est un scrutin de liste : les partis obtiennent des sièges proportionnellement à leurs résultats :

• RP intégrale : une circonscription nationale unique ;
• RP approchée : appliquée dans des circonscriptions plus petites (régions, départements).

Pour déterminer l’attribution des sièges on divise le total des suffrages exprimés par le nombre de sièges à pourvoir pour obtenir un quotient.

Par exemple, dans le cas d’une RP intégrale, s’il y a 500 sièges à fournir et 50 millions de suffrages exprimés, le quotient pour obtenir un siège est de 100.000 voix.

Chaque liste obtient autant de sièges que ce quotient est contenu dans son score.

Puis il faut répartir les sièges résiduels après l’attribution du quotient électoral de base selon deux méthodes principales :

– Celle des plus forts restes : les sièges non encore pourvus sont attribués en fonction de l’ordre décroissant des voix restantes. Avantage aux petites formations ;

– Celle de la plus forte moyenne : on divise fictivement le score de chaque liste par le nombre de sièges déjà obtenus + 1, puis on attribue le siège à la moyenne la plus élevée. Avantage aux grandes formations.

• Meilleure représentativité : chaque suffrage compte ; les petites formations ne sont plus éliminées mécaniquement, ce qui reflète plus fidèlement la diversité de l’opinion ;

• Liberté de vote accrue : les électeurs votent pour des idées et des programmes, sans être contraints par la logique du vote utile ou des accords de désistement entre les deux tours ;

• Meilleure parité : les listes avec une alternance homme/femme garantissent plus efficacement la parité que les pénalités financières du scrutin majoritaire ;

• Réduction du clientélisme : le vote de liste tend à dépersonnaliser le scrutin et à diminuer l’emprise des fiefs électoraux locaux.

Mais la RP n’est pas pour autant le remède miracle à notre crise démocratique :

• La représentativité varie selon les modalités choisies : la taille des circonscriptions, les seuils d’éligibilité, le type de liste (bloquée ou ouverte), la méthode de calcul des restes — tous ces paramètres influencent fortement le résultat final. Il n’existe pas de RP neutre ;

• La liberté de l’électeur est une fiction : ce sont les appareils partisans qui composent les listes et décident de l’ordre des candidats. L’élu dépend davantage de son parti que de ses électeurs, ce qui distend le lien entre le député et son territoire ;

• La coalition gouvernementale se forme après le vote : contrairement au scrutin majoritaire où les alliances sont connues avant le scrutin, sous la RP les négociations se font a posteriori, entre états-majors, loin des électeurs. Le citoyen ne sait pas pour quel gouvernement il vote ;

• Les petits partis acquièrent un pouvoir de chantage disproportionné : en obligeant à des coalitions, la RP donne à de petites formations la capacité de faire tomber un gouvernement en se retirant, comme l’illustrent les partis ultra-religieux dans le gouvernement Netanyahou ou les nationalistes catalans en Espagne ;

• La Formation du gouvernement est ralentie : les négociations de coalition peuvent prendre des mois (exemples belge et allemand), engendrant une instabilité chronique comparable à celle de la IV^e République ;

• La photographie du pays n’est exacte qu’au moment du vote : passée l’élection, rien ne garantit que les élus respectent les orientations pour lesquelles ils ont été mandatés ; les consignes de parti prennent le dessus.

Des simulations sur la base des résultats du premier tour du 30 juin 2024 montrent des résultats contre-intuitifs pour ses partisans :

• RP intégrale (577 sièges) : le RN et alliés obtiendraient 192 sièges, le NFP 162 sièges, Ensemble 116 sièges, LR et DVD 62 sièges ;

• RP partielle (dans les 9 départements les plus peuplés) : le RN et alliés obtiendraient 237 sièges, le NFP 159 sièges, Ensemble 95 sièges, LR et DVD 51 sièges ;

• Conclusion des projections : la RP ne résoudrait pas la fragmentation et rendrait la formation d’une majorité encore plus difficile.

« “La popularité de la représentation proportionnelle
est faite surtout de l’impopularité du régime électoral actuel”
disait déjà Ferdinand Buisson en 1910¹ ».

Nombreux sont aujourd’hui les partisans d’un retour à représentation proportionnelle couramment appelée « RP ». À l’exception de Fabien Roussel et du Parti communiste qui y étaient favorables mais qui estimaient en mai 2025 qu’un changement de mode de scrutin n’était pas la priorité des Français, innombrables sont les politiques qui ont proposé et proposent encore le remplacement du scrutin uninominal majoritaire à deux tours de la V^e République par différentes versions de la RP. Tel est le cas, parmi d’autres, de Nicolas Sarkozy, Hervé Morin, François Hollande, Emmanuel Macron, Édouard Philippe, François Bayrou, Marine Le Pen, Jean‑Vincent Placé, Jean-Luc Mélenchon, Boris Vallaud, Yaël Braun-Pivet ; et la liste est incomplète.

Véritable serpent de mer, cette revendication de RP s’est particulièrement intensifiée ces dernières années. Elle s’inscrit dans un climat politique particulièrement morose. La défiance des citoyens envers notre démocratie représentative ne cesse de s’accroître comme le montre l’évolution des résultats du Baromètre de la confiance politique du Cevipof ² de 2026 par rapport à celle de 2025, indiquée ici entre parenthèses. Ainsi, 78% des personnes interrogées n’ont pas confiance dans la politique (+4) ; 81% ont un sentiment négatif à son égard (+2) ; 76% pensent que le personnel politique est corrompu (+2) ; 77% ne font pas confiance à l’Assemblée nationale (+4) ; 71% se défient du Sénat (+6), 81%  du Gouvernement (+6) et 75% de l’institution présidentielle (+4). N’inspirent pas confiance : les médias 69% (+2), les partis politiques 83% (+1) les syndicats 60% (taux inchangé). Pour 76%, la démocratie ne fonctionne pas bien en France (+5), et 87% pensent que les politiques ne tiennent pas compte de leur avis (+4). 56% estiment que les élections ne peuvent pas changer grand-chose (+4) et 56% que le pouvoir réel échappe au Gouvernement (+4). Pire, pour 82% la situation issue de la dissolution de 2024 est grave voire très grave (+4).

Un constat s’impose : notre système politique est en panne du fait d’une crise de la représentation nationale (I).

Pour nombre d’opposants au système, s’il y a crise, c’est à cause du mode de scrutin utilisé pour les consultations électorales. Jean-Luc Mélenchon, pourtant candidat à l’élection présidentielle, déplorait dans une proposition de loi que « dans son concept même, le scrutin uninominal majoritaire crée une distorsion de la souveraineté populaire. Il aboutit à la surreprésentation des opinions majoritaires et à la sous-représentation des opinions minoritaires. Cette déformation a atteint un tel point qu’il nuit au bon fonctionnement républicain des institutions³. » L’affaire est entendue : le coupable c’est le scrutin uninominal majoritaire à deux tours (II).

Alors, parée de toutes les vertus, la RP serait le remède aux maux qui nous accablent. On se demandera alors en quoi et dans quelle mesure la RP si unanimement réclamée est une solution ou une illusion (III).

« L’immobilisme est en marche et rien ne pourra l’arrêter ! ». Beaucoup de Français semblent partager ce diagnostic du Président Edgar Faure. En effet, depuis les élections de 2022, puis celles de 2024 consécutives à la dissolution, la Ve République est en crise. Notre système politique⁴ est paralysé. Profondément divisés et hostiles, les parlementaires sont incapables de faire taire leurs dissensions au nom de l’intérêt général. Faute de majorité parlementaire, les gouvernements qui se succèdent sont réduits à l’impuissance. Quant au chef de l’État, fortement impopulaire, il est cantonné dans ses fonctions internationales, faute d’être obéi au niveau interne.

Nombreux sont ceux qui imputent la responsabilité de ce marasme au mode de scrutin retenu pour les élections législatives. Il ne représenterait pas équitablement les diverses tendances de l’opinion et serait la cause de la dérive de notre « monarchie républicaine ». À y regarder de plus près, ce jugement ne semble pas dénué de tout fondement.

Le retour au scrutin uninominal majoritaire à deux tours a été instauré par une ordonnance du 13 octobre 1958⁵. Il répondait à une volonté du général de Gaulle d’assurer la stabilité et l’efficacité des nouvelles institutions. Il s’en était expliqué dès son discours de Bayeux⁶ : « Bref, la rivalité des partis revêt chez nous, un caractère fondamental, qui met toujours tout en question, et sous lequel s’estompent trop souvent les intérêts supérieurs du pays. Il y a là un fait patent qui tient au tempérament national, aux péripéties de l’histoire et aux ébranlements du présent, mais dont il est indispensable à l’avenir du pays et de la démocratie que nos institutions tiennent compte et se gardent, afin de préserver le crédit des lois, la cohérence des gouvernements, l’efficience des administrations, le prestige et l’autorité de l’État ». Raymond Aron dira d’ailleurs qu’« un mode de scrutin doit tout à la fois refléter les opinions du pays, faire surgir une majorité, favoriser la qualité du personnel parlementaire. S’il faut choisir, mieux vaut sacrifier l’équité de la représentation à la création d’une majorité »⁷. Telle est la fonction dévolue au scrutin uninominal majoritaire à deux tours, mais les effets du ce type de scrutin ont fortement orienté la vie de nos institutions.

Combiné avec la règlementation du référendum (oui/non) et celle de la dissolution (pour ou contre le président qui a dissous), ce mode de scrutin a permis de conduire graduellement le multipartisme français vers la bipolarisation des forces politiques pour atteindre sa perfection dans les années 1976 à 1981 avec le « quadrille bipolaire⁸».

Or cette marche à la bipolarisation a été altérée puis annihilée par le recours à des consultations à la RP. On a d’abord recouru à la RP intégrale⁹ pour les élections au Parlement européen à partir de 1979. En 1986, le président Mitterrand a eu recours à la RP départementale pour les élections législatives et régionales, ce qui a permis à des formations jusque-là marginales d’apparaître dans le champ politique. Enfin certaines élections locales se font à la RP avec correction majoritaire¹⁰. Ainsi a-t-on ouvert « l’accordéon électoral »¹¹ que le scrutin majoritaire avait jusque-là refermé. Dès lors, malgré le rétablissement du scrutin majoritaire dès 1986, sont apparues sur la scène électorale des formations jusque-là hors-jeu : régionalistes, écologistes et surtout le Rassemblement national (ex Front national). De bipolaire le système politique est devenu tripolaire. En faisant entrer au Palais Bourbon des forces antagonistes, cette tripartition est parvenue à faire imploser le système politique.

De fait, lors des élections présidentielles de 2017 qui ont opposé Emmanuel Macron à Marine Le Pen, le « dégagisme » a marginalisé les anciens partis de gouvernement, à savoir « Les Républicains » et le « Parti socialiste ». Face à « La République en Marche » du Président Macron qui recueillait une majorité de 360 sièges, le Parti socialiste passait de 284 sièges à 30 et Les Républicains régressaient de 199 sièges à 112. Aux extrêmes, La France insoumise gagnait 17 sièges tandis que le Front national n’en obtenait que 8. Ainsi, rompant avec la bipolarisation antérieure entre gauche et droite, s’installait une tripartition conflictuelle rendant difficile la tâche d’un gouvernement « et de gauche et de droite »¹² jusqu’à la fin du quinquennat en 2022.

À cet instant, dans un contexte de lassitude et de désintérêt croissant des Français pour la politique, effacée voire écrasée par la crise internationale (Ukraine) et la pandémie récente (Covid-19), la campagne pour l’élection présidentielle de 2022 a été mise sous l’éteignoir. Emmanuel Macron a été réélu, mais sur près de 48 millions d’électeurs, 12 millions se sont abstenus au premier tour et plus de 13 au second. Lors des législatives consécutives, pour la première fois sous la V^e République¹³ les partisans du Président Macron n’ont pu gagner les 289 sièges nécessaires pour constituer une majorité absolue. Avec 250 sièges pour Ensemble¹⁴ , 151 pour la coalition des forces de gauche ou NUPES¹⁵ et 89 pour le Rassemblement national, s’est instaurée une tripartition hiérarchique entre ces trois forces politiques ennemies, Les Républicains n’obtenant que 62 sièges et le groupe LIOT 16¹⁶. Cette absence de majorité absolue et les vives tensions entre forces politiques rivales ont fortement hypothéqué le Gouvernement d’Élisabeth Borne, contrainte d’user 23 fois de l’article 49-3 de la Constitution pour surmonter les oppositions à ses projets.

Mais le contexte politique a empiré après le camouflet infligé aux troupes présidentielles lors des élections européennes du 9 juin 2024, où le Rassemblement national a distancé de 17 points la liste de la majorité présidentielle. Prononcée le soir même des résultats, la dissolution, loin de clarifier la situation, l’a encore davantage embrouillée en mettant sur un pied d’égalité les trois formations rivales. En effet, grâce à la stratégie du Front républicain¹⁷, le Nouveau Front populaire¹⁸ a obtenu 192 sièges. La coalition gouvernementale en a gagné 164, tandis que, premier parti en voix, le Rassemblement national n’est arrivé qu’en troisième position avec 140 sièges¹⁹. Dès lors, divisé en onze groupes parlementaires avec trois formations principales antagonistes et d’égale importance, l’hémicycle est plus morcelé et divisé que jamais. Avec de nombreux parlementaires au comportement déplorable, dans un climat de tumulte et de tensions extrêmes, l’Assemblée élue en 2024 est incapable de dégager une majorité pour soutenir et adopter les réformes structurelles dont le pays a un besoin criant. D’où une sensation d’enlisement, d’abaissement de la vie publique, d’impression que « le pays a été mis à l’arrêt » et le désir, chez certains, d’amender le régime en modifiant le mode de scrutin actuel accusé de tous les maux.

« Qui veut noyer son chien l’accuse de la rage » dit Molière. Serait-ce le cas pour notre mode de scrutin ? Aux dires de ses opposants, il serait aussi injuste que celui du Royaume-Uni, c’est dire. En effet, le scrutin majoritaire à un seul tour en usage au Royaume-Uni est particulièrement inégalitaire. Le candidat d’un parti qui obtient le plus de voix (majorité relative) emporte le siège, d’où l’expression : “first past the post”²⁰. Ce système oblige l’électeur à voter « utile » en n’égarant pas son suffrage pour un parti qui a sa préférence mais qui n’a aucune chance de l’emporter. Ce mécanisme entraîne une surreprésentation du parti majoritaire aux dépens du parti minoritaire. Comme une simple majorité relative permet d’emporter le siège d’une circonscription, toutes les voix des partis adverses sont perdues. Il peut donc arriver qu’au niveau national le total des voix du parti vaincu soit plus important que celui des voix du parti vainqueur. En 1952, Maurice Kendall et Alan Stuart ont popularisé cet effet de surreprésentation du parti vainqueur sous le nom de « loi du cube » ²¹. Selon cette loi, dans un système où ne s’affrontent que deux partis (ou coalitions de partis) le rapport des sièges gagnés par chaque parti est égal au cube du rapport des suffrages obtenus.

Valide un temps, vu la complexification du paysage politique britannique, cette règle s’applique beaucoup moins aujourd’hui, même si ce mode de scrutin continue de favoriser en sièges le parti vainqueur en voix.

Avec un scrutin uninominal majoritaire à deux tours, la France connaît également des inégalités de représentation, moins fortes sans doute, mais réelles. Celles-ci sont apparues dès les premières élections législatives de 1958. Avec 19% des voix le Parti communiste n’obtint que 10 sièges, alors qu’avec un peu plus de 17% le parti gaulliste (UNR, Union pour la Nouvelle République) en obtenait 189. De même, avec 15,5% des voix le parti socialiste SFIO obtenait 40 sièges, quand le Centre national des indépendants en gagnait 132, avec un peu moins de 14% des suffrages.

Ces déformations sont dues notamment à deux modalités de ce scrutin majoritaire : le nombre et la taille des circonscriptions ; les seuils à franchir pour accéder au second tour de l’élection législative.

La taille et le découpage des circonscriptions

En revenant au scrutin uninominal majoritaire à deux tours en usage sous le Second Empire et la III^e République (sauf en 1919 et 1924), le nouveau régime lui a apporté quelques corrections. Pour pouvoir participer au second tour, un candidat doit s’être présenté au premier et avoir obtenu plus de 5% des suffrages exprimés. Il faut en outre qu’il se présente avec un « remplaçant »²². Enfin, l’arrondissement est remplacé par des circonscriptions nouvelles créées par l’ordonnance du 7 novembre 1958²³. Ces nouvelles circonscriptions devaient tenir compte des limites départementales et cantonales. À l’origine, elles ont été moins inégalement peuplées que celles qui les avaient précédées, mais toutes avaient droit à deux députés au moins. Par la suite, une distorsion s’est créée entre un nombre de circonscriptions inchangé alors que leur population se modifiait (exode rural, diagonale du vide, métropolisation etc.).

Opération délicate effectuée par le ministère de l’Intérieur, le découpage électoral est vite qualifié de charcutage²⁴, surtout lorsqu’on le soupçonne d’avoir pratiqué un “gerrymandering”²⁵ sournois. Sous ces réserves, 465 circonscriptions métropolitaines ont été créées en 1958²⁶. Ce nombre, maintenu en 1962, passe à 470 en 1966 (réorganisation de la région parisienne), 473 en 1972 (création de trois sièges dans le Rhône) et 474 en 1975 (création d’une circonscription supplémentaire en Corse). Ce chiffre est ensuite passé à 490 sièges en 1973 puis à 491 en 1978 jusqu’en 1986.

Oscillant entre 465 et 491, ce chiffre est resté stable jusqu’en 1985. Mais alors, anticipant une défaite électorale aux élections législatives de 1986 et reprenant l’une de ses 110 propositions, le Président Mitterrand a décidé, non sans arrière‑pensée, « d’instiller une dose de proportionnelle »²⁷. Le nombre de sièges est alors passé de 491 à 577 et il a été surtout décidé que : « Les députés sont élus, dans les départements, au scrutin de liste à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne sans panachage ni vote préférentiel. Le département forme une circonscription »²⁸. Loin d’une « instillation », ce fut une « overdose » comme le nota ironiquement le doyen Vedel, et cet habile stratagème permit de restreindre la victoire de la droite républicaine et de l’embarrasser par l’élection de trente-cinq députés du Front national. Ce recours à la RP ne dura pourtant que deux ans.

Par la loi du 11 juillet 1986, Jacques Chirac, Premier ministre de la première cohabitation, a décidé de revenir au scrutin traditionnel. Il a maintenu les effectifs de l’Assemblée nationale à 577. Au même moment, sur les bases du recensement de 1982, la loi du 24 novembre 1986 a instauré un onzième découpage des 577 circonscriptions. Il devait respecter des critères d’égalité démographique infradépartementale, avec un écart maximal toléré de 20% à la moyenne et l’impossibilité de scinder les circonscriptions. Au niveau national, les circonscriptions ne devaient également pas connaître un écart de 20% à la moyenne.

En 2008, outre le gel du nombre des députés à 577 par l’article 24 de la Constitution révisée, une loi décida de recourir à une commission indépendante pour procéder à un nouveau découpage. Saisi d’un recours contre cette loi, le Conseil constitutionnel a précisé que « l’Assemblée nationale, désignée au suffrage universel direct, doit être élue sur des bases essentiellement démographiques selon une répartition des sièges de députés et une délimitation des circonscriptions législatives respectant au mieux l’égalité devant le suffrage ; que si le législateur peut tenir compte d’impératifs d’intérêt général susceptibles d’atténuer la portée de cette règle fondamentale, il ne saurait le faire que dans une mesure limitée »²⁹.

Par la suite une loi du 13 janvier 2009³⁰ autorisa le Gouvernement à mettre à jour par ordonnance, conformément à l’article 38 de la Constitution, la délimitation des circonscriptions, à fixer le nombre de députés élus par les Français expatriés, et à répartir le nombre de sièges dans les départements et l’outre-mer, en respectant au mieux l’égalité devant le suffrage. Cette ordonnance du 29 juillet 2009³¹ a été ratifiée par le Parlement le 21 janvier 2010. Ainsi les pouvoirs publics ont-ils tenté de corriger les inégalités de représentation des citoyens.

Pour autant, si le nombre des circonscriptions a été définitivement fixé, la population n’en a pas moins évolué, entraînant de réelles distorsions. À titre d’exemple, en 1981, alors que l’idéal démocratique aurait été « que chaque circonscription compte un nombre à peu près équivalent d’électeurs », ils étaient 26.251 à Marvejols (Lozère) et 189.351 à Salon-de-Provence (Bouches-du-Rhône), soit sept fois plus que ceux de Marjevols. Et, ajoute le professeur Claude Émeri avec malice, « quand on sait qu’à Marvejols l’élu est bleu alors qu’il est rouge à Salon, on imagine toutes les conséquences que le discours politique rouge peut tirer de cette élémentaire constatation »³². À la veille des législatives de 2022, Romain Imbach et Maxime Ferrer³³ ont constaté que malgré le respect des conditions légales sur les circonscriptions³⁴, d’importantes variations les séparaient, « allant presque du simple au triple entre la 2e circonscription du Cantal (62.753 habitants) et la 5e de Loire-Atlantique (167.177 habitants). La circonscription la moins peuplée regroupait ainsi 28 fois moins d’habitants que la plus peuplée ».

Comme l’ont fait remarquer plusieurs observateurs, ces disparités tiennent à une lacune de notre droit électoral. Ce dernier établit la carte électorale sur le nombre d’habitants d’une circonscription et non sur la nationalité ou sur les inscriptions sur les listes électorales³⁵. Il en résulte une disproportion flagrante entre le nombre d’habitants dont une partie n’a pas le droit de vote et le nombre d’inscrits. Ainsi les personnes susceptibles d’élire leur député représentaient moins de la moitié des habitants dans 17 circonscriptions où l’on compte beaucoup de jeunes et de personnes issues de l’immigration (Mayotte, Guyane, Marseille, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne, Essonne). Or, outre les différences entre habitants et votants, ces disparités électorales tiennent aussi aux seuils que doivent franchir les candidats pour être élus.

Les seuils d’éligibilité

Pour canaliser le multipartisme français, le législateur a fixé des seuils d’éligibilité de plus en plus exigeants. Au premier tour des élections législatives, les candidatures sont libres. Est élu celui des candidats qui a obtenu la majorité absolue des suffrages exprimés et le quart des électeurs inscrits dans la circonscription. Si aucun candidat n’a franchi ce seuil, seuls pourront participer à un second tour, huit jours plus tard, les candidats ayant franchi un seuil minimal au premier. Or ce seuil a été rendu de plus en plus infranchissable : 5% des suffrages exprimés en 1958³⁶, 10% des électeurs inscrits (et non plus exprimés) en 1962 – seuil maintenu entre 1967 et 1976³⁷, 12,5% des électeurs inscrits depuis 1976.

Calculé sur les électeurs inscrits – et non sur les votants – ce seuil de 12,5% opère un véritable détournement du pouvoir électoral du fait des abstentions qui affectent le nombre des suffrages exprimés. Avec un taux d’abstention de 20%, il faut réunir 15,6% des suffrages exprimés pour participer à ce second tour, 16,6% des suffrages quand l’abstention est de 25% et 17,8% des suffrages lorsque l’abstention est de 30%. Or depuis les élections législatives de 2007 et à l’exception de celles de 2024, l’abstention n’a cessé de frôler 50% des suffrages, exigeant donc un minimum de 25% des voix au premier tour. Ainsi les petits partis sont littéralement laminés et la coalition victorieuse est surreprésentée. À titre d’exemple, lors des élections de 1993, les gauches, qui avaient rassemblé 31% des voix au premier tour, n’ont obtenu que 14% des sièges au second, alors qu’avec 44% des voix les forces de droite gagnaient 86% des sièges au second tour³⁸.

Beaucoup pensent aujourd’hui qu’en remplaçant le scrutin majoritaire par une proportionnelle ces inégalités et ces injustices devraient cesser. Est-ce une illusion ou une solution efficace ?

Alors que les Britanniques n’ont jamais abandonné leur scrutin multiséculaire, les Français, soumis à leur « perpétuelle effervescence politique » et à leur « vieille propension gauloise aux divisions et aux querelles³⁹ », n’ont cessé de changer de Constitution et de mode de scrutin, plutôt que de modifier leurs mœurs.

Si, depuis 1848, le scrutin majoritaire a été retenu pour la plupart de nos consultations électorales, il a cependant connu de multiples versions. Comme le montre l’histoire de nos républiques, les changements des modes de scrutin, loin de répondre à une soif de justice et d’équité, ont cherché à barrer la route aux formations adverses ou à renforcer la domination des équipes au pouvoir. Telle est notre versatilité électorale au sein de laquelle s’inscrit la demande actuelle d’instauration de la RP.

Une versatilité électorale congénitale

Pour les Britanniques ou les Américains, qui connaissent le même mode de scrutin depuis de longues années, notre histoire électorale a de quoi donner le tournis.

1848 : Scrutin de liste départemental à un tour pour l’élection de l’Assemblée constituante. Une majorité relative suffisait pour que soient élus les candidats ayant obtenu au minimum 200 suffrages ;

1849 : Maintien du scrutin de liste pour l’élection de l’Assemblée législative ;

Février 1852 : Second Empire, scrutin uninominal majoritaire à 2 tours et candidatures officielles comme moyen de contrôle de l’opinion ;

Février 1871 : Gouvernement provisoire, retour au scrutin de liste départemental à un tour pour l’élection de l’Assemblée nationale. Le but est de favoriser une majorité conservatrice ;

1873 : Débuts de la III^e République : scrutin de liste départemental à deux tours, choisi pour favoriser le vote conservateur ;

1875 : Retour au scrutin uninominal majoritaire à deux tours dans le cadre de l’arrondissement administratif. Échec des conservateurs à maintenir leur domination ;

1885 : Rétablissement du scrutin de liste après le décès de Gambetta mais, contrairement à ses vœux, cette réforme n’a pu éviter les affrontements entre groupes. Il s’agissait d’éviter le retour des « mares stagnantes », comme le dira plus tard Aristide Briand ;

1888 : Retour au scrutin d’arrondissement à deux tours et interdiction des candidatures multiples. Un moyen des Républicains pour lutter contre la menace boulangiste ;

12 juillet 1919 : Système de liste à un tour à l’échelle départementale mêlant scrutin majoritaire et RP. Un « mode de scrutin amphibie »⁴⁰ aux résultats contradictoires : victoire du « Bloc national » » et de la « Chambre bleu horizon » en 1919 ; victoire du « Cartel des gauches » en 1924 ;

1927 : Rétablissement du scrutin uninominal majoritaire à deux tours pour les élections de 1928. Mais ce mode de scrutin n’apporta pas la simplification escomptée ;

1946 : RP avec listes bloquées dans le cadre départemental voulu par le Gouvernement provisoire de la République française. Il a favorisé la victoire du « Tripartisme » : PCF, SFIO, MRP⁴¹, jusqu’à ce qu’il éclate en 1947 et voie le PCF et le RPF⁴² s’opposer résolument au système ;

1951 : Loi sur les apparentements. Cette loi inique tablait sur l’impossibilité du PCF et du RPF de s’allier, afin de favoriser les coalitions centristes. Si les listes apparentées obtenaient la majorité absolue des voix au premier tour, elles gagnaient la totalité des sièges. En cas de second tour, les listes apparentées étaient comptées comme une seule liste lors de l’attribution des sièges à la RP, « un scrutin de voleurs », comme l’a affirmé, non sans raison, Jacques Duclos⁴³ ;

1958 : Retour au scrutin uninominal majoritaire à deux tours dans le cadre de circonscriptions ad hoc. Ce choix s’explique par la volonté du général de Gaulle de contrecarrer les communistes et d’assurer la stabilité et l’efficacité des nouvelles institutions ;

1985 : RP dans le cadre départemental avec listes bloquées, sans panachage et seuil de 5% des suffrages exprimés. Un stratagème du Président Mitterrand pour réduire les succès de la droite et l’affaiblir ;

1986 : Rétablissement du scrutin uninominal majoritaire à deux tours par Jacques Chirac et la droite, revenus au pouvoir à l’occasion de la première cohabitation.

Ce mode de scrutin est encore aujourd’hui le nôtre pour les élections législatives. Or on lui reproche de déformer la représentation des opinions et d’en empêcher l’expression. Un retour à la RP, comme le préconisent de nombreuses formations actuelles, permettrait-il d’éviter les injustices et les déformations précédemment analysées ?

L’adoption de la RP : une panacée ?

Dans la boîte à outils du constitutionnaliste démocratique, la RP est présentée comme le mode de scrutin permettant d’assurer fidèlement la traduction du vote des électeurs en sièges de députés. Selon ses promoteurs, ce mode de scrutin assure l’égalité entre les citoyens. Chaque suffrage a la même portée positive, chaque courant d’opinion, chaque parti, chaque électeur peut espérer être représenté à proportion de son influence sociale et politique. La RP c’est la justice, l’équité sans laquelle il n’est pas de démocratie possible.

Ancienne⁴⁴, cette demande de justice de représentation s’est développée en Europe occidentale dans la deuxième moitié du dix-neuvième siècle. Elle a réuni mathématiciens, savants et politiques. En France, s’inspirant des expériences suisses, belges ou danoises, et de théoriciens étrangers comme Thomas Hare ou Victor d’Hondt, plusieurs hommes politiques qu’on surnommera les « erpéistes » se sont mués en ardents promoteurs de la RP. Jusqu’à la veille du premier conflit mondial, le débat a été vif entre « arrondissementiers » tenants de la tradition et « erpéistes » modernistes, tels Victor Considérant, Léon Duguit, Yves Guyot et la Ligue pour la RP ou encore Ernest Lavisse et le Comité républicain de la RP⁴⁵. Cependant l’expérience du scrutin mixte effectuée avec la loi du 12 juillet 1919 n’ayant pas été des plus convaincantes, on en revint au scrutin majoritaire à deux tours dès 1927.

À la Libération, il n’était plus question de retourner aux errements de la III^e République. Par l’ordonnance du 17 août 1945, le général de Gaulle a fait adopter la RP à l’échelle départementale pour l’élection de l’Assemblée constituante. Dans ses Mémoires de guerre, il a justifié son choix en ces termes : « Il faut que les diverses régions du pays soient, en elles-mêmes, représentées à l’intérieur des assemblées, qu’elles le soient par des gens qu’elles connaissent et que ceux-ci se tiennent à leur contact ». Mais il livre également une autre raison de son choix : « Ce qui, à cette époque, me détournait surtout du scrutin d’arrondissement, c’était la perspective du résultat qu’il risquait d’y avoir quant à l’avenir de la nation en assurant infailliblement la primauté du parti communiste […]. Étant moi-même responsable du destin de la France, je n’en courrais pas le risque »⁴⁶.

Un petit détour par les calculs électoraux sur les divers modes de RP permet de mieux comprendre les options possibles. La RP est un scrutin de liste. Comment alors répartir les sièges à pourvoir entre ces listes ? En France, le législateur a eu le choix entre deux méthodes principales⁴⁷, la RP intégrale et la RP approchée.

La RP intégrale consiste à choisir une circonscription unique où s’affrontent des listes nationales. On distribue les sièges en fonction d’un quotient électoral national, résultat de la division du total des suffrages exprimés par le total des sièges à pourvoir. Par exemple, si 500 sièges sont à pourvoir, pour 50 millions de suffrages exprimés le quotient national sera de 100.000. Les listes obtiendront autant de sièges qu’elles contiennent ce quotient.

La RP approchée s’applique dans des circonscriptions plus étroites que le territoire national – région ou département par exemple. Après avoir attribué les sièges au quotient à chacune des listes, il reste encore des voix non attribuées. Le législateur a alors le choix entre deux solutions : la RP aux plus forts restes et la RP à la plus forte moyenne.

Selon la méthode du plus fort reste, après distribution des sièges au quotient, les sièges non encore pourvus seront attribués en fonction de l’ordre décroissant des voix restantes. En pratique, ce mode de calcul a tendance à avantager les petites formations.

Selon la méthode de la plus forte moyenne, après attribution des sièges au quotient, on divise successivement le nombre de voix de chaque liste par le nombre de sièges qu’elle a obtenus au quotient, augmenté fictivement de l’un des sièges restant à pourvoir. On obtient ainsi des moyennes pour chaque liste. Le siège à distribuer est attribué à la liste qui a obtenu la plus forte moyenne. L’opération est reprise pour chacun des autres sièges restant à pourvoir en tenant compte, chaque fois, du nombre de sièges obtenus lors de l’opération précédente. En pratique, ce système avantage les grandes formations.

Si la RP a été le mode de scrutin de la IV^e République mais très exceptionnellement celui de la V^e en 1985, le scrutin majoritaire à deux tours est resté la règle pour toutes les élections législatives. Il faut noter toutefois que cette domination du scrutin majoritaire a été peu à peu perturbée par des recours à la RP.

Pendant longtemps le Sénat était la seule chambre à bénéficier d’un mode de scrutin mixte. Élus pour six ans par les «  grands électeurs », renouvelés tous les trois ans, les sénateurs à élire dépendent de la population des départements au sein desquels ils sont choisis. Les départements les moins peuplés n’ont droit qu’à trois sénateurs ou moins élus au scrutin majoritaire plurinominal à deux tours⁴⁸. Les plus peuplés ont droit à quatre sénateurs ou plus, élus au scrutin de liste à un tour suivant la règle de la plus forte moyenne.

Une deuxième entorse à la domination du scrutin majoritaire s’est effectuée à partir de 1979, avec l’élection des députés européens à la RP à la plus forte moyenne dans le cadre de la nation tout entière. Plus tard, en 1982 pour les communes, puis en 1985 pour les cantons⁴⁹, ont été adoptés des systèmes instaurant un scrutin de liste proportionnel avec prime majoritaire à deux tours. Selon ce système, les candidats sont élus à la RP à deux tours et à la plus forte moyenne. La liste qui recueille la majorité absolue des suffrages exprimés au premier tour reçoit le quart des sièges à pourvoir (élections régionales) ou la moitié (élections municipales)⁵⁰. Les autres sièges sont ensuite répartis à la RP à la plus forte moyenne entre les listes ayant obtenu plus de 5% des suffrages exprimés. En cas de second tour, seules sont autorisées à se présenter les listes ayant obtenu plus de 10% des suffrages exprimés au premier tour (avec fusion éventuelle des listes ayant obtenu au moins 5% des suffrages exprimés au premier tour). La répartition des sièges se fait selon les mêmes règles que pour le premier tour⁵¹.

Verts, communistes, électeurs LFI, mais aussi centristes du Modem et députés du Rassemblement national qui, majoritaires dans l’opinion, se sentent sous-représentés à l’Assemblée nationale, se fondent aujourd’hui sur ces exemples nationaux mais aussi étrangers pour réclamer l’instauration de la RP qui permettrait de rompre avec les dérives de notre système politique : hyperprésidentialisation (Nicolas Sarkozy), impuissance de la « présidence normale » (François Hollande), « dégagisme jupitérien » (Emmanuel Macron), majorité défaillante (2022), paralysie institutionnelle par manque dramatique de majorité (2022-2024).

Ainsi, de nouveaux modes de scrutin ont été proposés sans qu’aucun n’ait encore vu le jour.

Dans son projet de loi du 9 mai 2018⁵² Emmanuel Macron prévoyait trois mesures : réduire de 30% le nombre de parlementaires et faire élire 15% des députés au scrutin de liste national (ce qui aurait nécessité un redécoupage des circonscriptions) ; introduire une dose de proportionnelle pour une partie des députés ; limiter le cumul des mandats dans le temps pour les parlementaires et pour les titulaires de fonctions exécutives locales.

Ce projet ayant été abandonné⁵³, de multiples propositions ont vu depuis le jour. Certaines reprennent l’exemple de la loi Mitterrand de 1985 et demandent la RP intégrale selon diverses modalités : à un ou deux tours, au niveau départemental, régional ou interrégional. D’autres prévoient de ne faire élire à la RP qu’une partie des députés à hauteur de 10 à 15% des effectifs de l’Assemblée nationale. D’autres enfin s’inspirent des élections sénatoriales. Le scrutin majoritaire serait maintenu pour les circonscriptions les moins peuplées et la RP serait utilisée pour les plus peuplées. On invoque aussi le scrutin de liste avec prime majoritaire en usage pour les élections régionales et municipales.

Introduire la RP : avantages et inconvénients

Si l’introduction de la proportionnelle vantée par ses promoteurs comporte certes des avantages, elle présente aussi un certain nombre d’inconvénients majeurs qui rendent son adoption problématique⁵⁴.

A) Des avantages

Sans entrer dans le détail des diverses modalités de RP proposées, on peut synthétiser leur démarche autour de quelques axes :

1) Tous s’accordent sur les injustices du scrutin uninominal majoritaire à deux tours, scrutin qui élimine les petites formations. Tous soulignent en revanche les qualités démocratiques de la RP. S’appuyant sur de nombreux sondages internationaux, les promoteurs de la RP avancent que les citoyens s’estiment bien mieux représentés en cas de scrutin proportionnel qu’avec un scrutin majoritaire ;

2) En votant pour des listes et donc pour des idées, les électeurs ne dépendraient plus de personnalités et de fiefs électoraux. La RP favoriserait donc l’égalité entre les citoyens et leur participation tout en réduisant les risques d’abstention ;

3) Recourant à des listes « chabada »⁵⁵ , elle assurerait la parité bien mieux que ne le font les sanctions et incitations financières pour les élections au scrutin majoritaire ;

4) Enfin, prenant en considération les comportements électoraux, beaucoup estiment que la RP libère l’électeur. Il serait en effet prisonnier lors des élections au scrutin majoritaire, où les alliances électorales et les accords de désistement s’effectuent avant la consultation ou entre les deux tours. Ainsi élus, les députés seraient soumis à ces alliances et dépendants d’une majorité construite sur une base minimale (vote utile de l’électeur au second tour). D’où, à l’inverse, la liberté de l’électeur à la RP où chaque formation peut se présenter seule, sans le carcan d’alliances préélectorales⁵⁶. Mais face à ces plaidoyers, de nombreuses objections dénoncent les illusions de ces arguments.

B) Des inconvénients

Selon ses promoteurs, la RP est un gage de représentativité, de démocratisation du Parlement et d’amélioration de la « gouverne⁵⁷ ».

1) Du point de vue de la représentativité, force est de constater que celle-ci connaît d’importantes variations selon le type de RP retenu. Tout d’abord la taille de la circonscription a son importance. Pour des raisons bien connues des analystes, plus celle-ci est petite et moins la représentativité des élections sera forte. Elle variera également selon que les listes électorales sont bloquées ou ouvertes avec possibilité de panachage⁵⁸ ou de vote préférentiel⁵⁹. Comme pour le scrutin majoritaire, les seuils d’éligibilité jouent également un rôle non négligeable. Faibles, ils facilitent la multiplication des partis, élevés, ils la freinent. Les modalités de distribution des restes ont également une incidence non négligeable selon qu’on adopte la plus forte moyenne ou les plus forts restes. Enfin, avec des RP mixtes à primes majoritaires, le caractère proportionnel du vote peut se voir altéré à proportion de l’importance de ces primes ;

2) Il faut également remarquer que, contrairement à une idée reçue, la liberté de l’électeur à la RP est une fiction. Ce sont les états-majors des partis qui déterminent la liste des candidats. Ce sont eux, et non l’électeur, qui peuvent rétrograder un candidat dans l’ordre de la liste ou même l’exclure. Dès lors, sous peine de disparaître, les candidats doivent obéir aux diktats de leurs états-majors et non à leurs électeurs. En même temps, cette dépendance de l’élu à l’égard de son parti distend les liens qui l’unissaient à son territoire. À ce titre, et contrairement au scrutin majoritaire où l’électeur connaît la personne de son député, rares sont les électeurs qui connaissent l’ensemble de leurs élus régionaux ou européens élus à la RP ;

3) On avance également que, contrairement au scrutin majoritaire, un « scrutin de gladiateurs » selon Édouard Herriot, la RP permettrait le débat d’idées et faciliterait une dépersonnalisation du vote en évitant le clientélisme et les fiefs électoraux. Tout d’abord, il n’est pas sûr que lorsqu’il vote pour une liste, l’électeur ne tienne pas compte de la personnalité de ceux qui la composent, et notamment des têtes de liste. Quant aux débats d’idées, les partis semblent se focaliser davantage sur leurs intérêts collectifs que sur les grands débats doctrinaux ;

4) En ce qui concerne la revalorisation du Parlement, les promoteurs de la RP avancent qu’elle permet aux petits partis, minorés voire ignorés par le scrutin majoritaire, d’être représentés dans les assemblées. Sans doute la RP permet-elle de réaliser une photographie du pays, mais il faut bien voir que celle-ci n’est exacte qu’à l’ouverture de la session parlementaire consécutive à l’élection. Passée cette date, rien ne dit que les volontés initiales des citoyens soient exaucées par leurs élus. Exemplaire est l’élection législative de 1956 où les Français qui souhaitaient que Pierre Mendès-France deviennent président du Conseil ont vu le Président René Coty lui préférer Guy Mollet. Il faut dire que selon la théorie du mandat représentatif, le député français n’est pas le représentant de sa circonscription mais de la nation. Il n’est donc pas tenu de respecter tous les souhaits de ses mandants. Or sur ce point, il aura tendance à écouter davantage les mots d’ordre de son parti et les consignes négociées entre appareils que de se remémorer les promesses faites avant l’élection ;

5) Enfin, en ce qui concerne la gouverne, l’arrivée au Parlement de nombreuses formations rend très difficile la formation du Gouvernement. Comme les appareils partisans doivent s’accorder sur des coalitions et un minimum de programme commun⁶⁰, la constitution du Gouvernement peut prendre de longs mois de discussions et de négociations comme on l’a vu en Belgique ou en Allemagne, sans compter les crises ministérielles qui peuvent survenir à l’occasion de ces manœuvres. À preuve, les multiples crises suscitées par le système de la double investiture initié par Paul Ramadier sous la IV^e République ;

6) Dans le même sens, en obligeant les partis à se coaliser, la RP donne aux petits partis un pouvoir de chantage et une puissance hors de proportion avec leur importance numérique. S’ils s’abstiennent ou s’ils se retirent de l’équipe gouvernementale, celle-ci chutera. Les comportements des partis nationalistes catalans en Espagne ou des petits partis ultra religieux dans le gouvernement de Benjamin Netanyahou en Israël en sont des exemples frappants ;

7) Mais de manière plus importante, il faut bien voir que les élections à la RP ne permettent pas à l’électeur de savoir quelle sera la composition du futur gouvernement et son programme⁶¹. Avec le scrutin majoritaire, l’électeur connaît les alliances électorales et les programmes qui seront mis en œuvre avant le scrutin. Tels ont été par exemple les accords de la « gauche plurielle » en 1997 ou du « Nouveau Front populaire » en 2024. Avec la RP, les accords de Gouvernement se forgent a posteriori, après le scrutin. Aussi ces accords peuvent-ils différer singulièrement de ceux auxquels aspirait le citoyen. De plus, selon le type de RP retenu et selon son système de répartition des restes, les résultats électoraux peuvent être moins lisibles que ceux du scrutin majoritaire. Enfin, contrairement à ce que d’aucuns prétendent, il n’est pas sûr qu’en ramenant le pouvoir au Palais Bourbon et non plus à l’Élysée, la RP puisse permettre de freiner l’hyperprésidentialisation du régime et neutraliser le pouvoir de dissolution du Président.

Projection de l’application de la RP aux élections législatives françaises de 2024

ll est très difficile de mesurer avec exactitude les résultats qu’aurait donnés l’application de la RP aux élections législatives françaises de 2024.

De nombreuses simulations ont été proposées par les instituts de sondage.

Voici un exemple qui paraît significatif.

Projection en sièges à partir des résultats du 1er tour du 30 juin 2024⁵⁸ :

– Rappels : le vote a lieu au scrutin uninominal majoritaire à 2 tours. Il faut avoir obtenu 12,5% des électeurs inscrits pour participer au second tour ou être dans les deux premiers si personne n’atteint ce quota ;

– Noter que dès le 1er tour du 30 juin, 76 députés ont été élus en obtenant plus de 50% des suffrages exprimés. Ils n’étaient que cinq en 2022.

Ensemble compterait entre 85 et 116 députés selon les scénarios,
Le Nouveau Front populaire entre 145 et 162 députés,
Le Rassemblement national entre 192 et 255 députés.

Selon cette projection réalisée sur la base des résultats du premier tour, le RN et ses alliés pourraient disposer de 230 à 280 députés (soit bien plus que lors de la précédente législature, élue en juin 2022 et à laquelle la dissolution du 9 juin 2024 a mis un terme, et où le RN comptait 88 députés). Dans le détail, on pourrait compter entre 204 et 244 députés pour le RN, les soutiens d’Éric Ciotti pourraient disposer de 26 à 36 élus, soit suffisamment pour bâtir un groupe parlementaire autonome.

Le Nouveau Front populaire compterait de 125 à 165 sièges selon cette projection.

Si l’on devait répartir les 577 sièges à la proportionnelle intégrale à partir des résultats du 1^er tour au niveau national, les résultats seraient les suivants :

Le Rassemblement national aurait 192 élus, 63 de moins que selon la moyenne de la projection Ipsos (qui, rappelons-le, ne prend pas en compte les désistements dans les triangulaires),

Ensemble aurait 31 députés supplémentaires,
le Nouveau Front populaire aurait 17 représentants de plus.

Plusieurs propositions ont été présentées pour « instiller » une dose de proportionnelle dans le mode de scrutin actuel.

Selon l’une d’entre elles, la proportionnelle pourrait être utilisée dans les départements les plus peuplés, comptant plus de 12 circonscriptions, et le mode de scrutin actuel serait maintenu dans les autres.